Два трактата о правлении
Шрифт:
154. Если законодательный орган или какая-либо часть его состоят из представителей, избранных на этот срок народом, которые впоследствии возвращаются в обычное состояние подданных и не принимают участия в законодательном органе, кроме как по новому выбору, то это право выбора должно также осуществляться народом либо в определенные назначенные сроки, либо же тогда, когда он будет призван к этому. В этом последнем случае право созывать законодательный орган обычно дается исполнительной власти и имеет одно из следующих двух ограничений в отношении срока: либо первоначальная конституция требует, чтобы представители собирались и действовали через определенные промежутки, и тогда исполнительная власть не делает ничего, кроме официального издания руководств к их выбору и созыву в соответствии с должными формами, или же благоразумию исполнительной власти предоставляется выносить решение об их созыве путем новых выборов, когда обстоятельства или острые нужды народа требуют изменения старых законов, или создания новых, или же устранения либо предотвращения любых неудобств, которые терпит народ или которые ему угрожают.
155. Здесь могут спросить: что произойдет, если исполнительная власть, обладая силой государства, использует эту силу, чтобы воспрепятствовать созыву и работе [c.352] законодательного органа, в то время как первоначальная конституция или народные нужды требуют этого? Я утверждаю, что применение силы в отношении народа без всякого на то
156. Право созывать и распускать законодательный орган - право, которым обладает исполнительная власть, - не дает исполнительной власти верховенства над законодательной, а является просто доверенным полномочием, данным ей в интересах безопасности народа в том случае, когда неопределенность и переменчивость человеческих дел не могут вынести постоянного установленного правила. Ведь невозможно, чтобы первые создатели государства благодаря какому-либо предвидению в такой степени смогли предугадывать будущие события, чтобы быть в состоянии установить точно определенные периоды созывов и длительности работы законодательных органов во все времена, причем так, чтобы это в точности отвечало всем потребностям государства. Лучшим средством против этого недостатка было доверить это благоразумию тех, кто всегда будет налицо и чьей задачей является следить за общественным благом. Постоянные частые созывы законодательного органа и длительные периоды его заседаний без особой на то необходимости не могут не быть тягостны для народа и с течением времени обязательно создадут более опасные неудобства; и тем не менее стремительный ход событий иногда может потребовать немедленной помощи этого органа, малейшее промедление с его созывом может подвергнуть народ опасности; иногда же вопросы, рассматриваемые этим органом, могут иметь такое огромное значение, что ограниченное время его заседаний может [c.353] оказаться слишком коротким для его работы и лишить народ того блага, которое он мог бы получить только благодаря зрелому обсуждению их. Что же в таком случае можно сделать, чтобы сообщество не подвергалось время от времени неизбежному риску с той или с другой стороны, порождаемому раз навсегда фиксированными промежутками и периодами созыва и работы законодательного органа, как не доверить это благоразумию тех, кто, будучи налицо и разбираясь в положении общественных дел, может использовать эту прерогативу на благо общества? И в чьи руки лучше всего это передать, как не в руки тех, кому доверено исполнение законов для той же цели? Таким образом, если назначение времени для созыва и заседаний законодательного органа не установлено первоначальной конституцией, то оно, естественно, переходит в руки исполнительной власти, причем не как деспотической власти, зависящей от собственной прихоти, - эти полномочия всегда должны использоваться только на благо общества, как этого требуют события и изменения в делах. В мою задачу не входит установить, возникает ли меньше неудобств тогда, когда существуют определенные сроки созыва законодательного органа, или тогда, когда это предоставлено на усмотрение государя, или, возможно, тогда, когда имеется смешение того и другого; я хотел только показать, что, хотя исполнительная власть может обладать прерогативой созывать и распускать подобные сессии законодательного органа, она из-за этого все же не является верховной в отношении его.
157. Вещи в этом мире находятся в таком непрерывном изменении, что ничто не остается долго в том же состоянии. Так, народы, богатства, торговля, сила меняют свое местонахождение; могущественные цветущие города превращаются в руины и с течением времени оказываются забытыми пустынными уголками, в то время как другие отдаленные места становятся многолюдными странами, изобилующими богатством и населением. Но вещи не всегда изменяются одинаково, и частные интересы нередко сохраняют обычаи и привилегии, когда оснований для них уже нет; нередко случается, что в государствах, где часть законодательного органа состоит из представителей, избираемых народом, с течением времени это представительство становится крайне неравным и не соответствующим тем основам, на которых оно первоначально было установлено. К каким чудовищным нелепостям приводит следование обычаю, когда смысла в нем уже нет, мы можем [c.354] видеть, если обратим внимание на одно лишь название города, от которого не осталось ничего, кроме руин, где почти что нет никаких строений, кроме овчарни, и нет жителей, кроме пастуха, а этот город посылает столько же представителей в великое собрание законодателей, как и целое графство, густонаселенное и обладающее большими богатствами31. Чужеземцы этому удивляются, и каждый вынужден признать, что необходимо принять соответствующие меры, хотя большинство считает, что здесь трудно что-нибудь придумать, поскольку конституция законодательного органа является первоначальным и верховным актом общества, предшествуя всем его положительным законам и завися исключительно от народа, и поэтому ни одна низшая власть не может изменить её. И поэтому народ, после того как однажды учрежден законодательный орган, не имеет при такой системе правления, о которой мы говорили, никакой власти для принятия мер, до тех пор пока эта система правления существует; думают, что против этого неудобства нет никакого средства.
158. Salus populi supreme lex32 является, несомненно, настолько справедливым и основным законом, что тот, кто искренне ему следует, не может впасть в какое-либо пагубное заблуждение. Следовательно, если исполнительная власть, имеющая право созывать законодательный орган, заботясь больше о правильной пропорции, чем о форме представительства, регулирует не по старому обычаю, а на разумной основе число членов от всех мест, которые имеют право самостоятельного представительства, на что никакая часть народа, как бы она ни была объединена, не может претендовать иначе, как пропорционально к той помощи, которую она оказывает обществу, то в этом случае нельзя считать, что будет создан новый законодательный орган, напротив, будет восстановлен старый и настоящий и исправлены те непорядки, которые возникли с течением времени столь же незаметно, как и неизбежно. Ведь интересы и намерения народа требуют справедливого и равного представительства; тот, кто приближает его к этому, является несомненным другом и установителем правительства и не может не получить согласие и одобрение сообщества. Прерогатива представляет собой не более чем власть в руках государя для заботы об общественном благе в тех случаях, когда в связи с непредвиденными и переменчивыми событиями определенные и неизменяемые законы не могут служить надежным руководством; что бы ни делалось явно для блага народа
Глава XIV
О ПРЕРОГАТИВЕ
159. Где законодательная и исполнительная власть находятся в различных руках (как это имеет место во всех умеренных монархиях и правильно организованных правительствах), там благо общества требует, чтобы некоторые вещи были предоставлены благоразумию того, кто обладает исполнительной властью. Ведь законодатели не в состоянии предвидеть все и создавать соответствующие законы на все случаи, когда это может быть полезно сообществу, и тогда исполнитель законов, имея в своих руках власть, обладает на основе общего закона природы правом использовать её на благо общества во многих случаях, когда муниципальный закон не даст никаких указаний, до тех пор пока не будет удобно собрать законодательный орган и издать соответствующий закон. Существует много вещей, которых закон никак не может предусмотреть; и их необходимо предоставить благоразумию того, в чьих руках [c.356] находится исполнительная власть, для того чтобы он распоряжался так, как того требуют общественное благо и выгода; более того, в некоторых случаях необходимо, чтобы сами законы уступали место исполнительной власти или, скорее, этому основному закону природы и правления, viz. чтобы, насколько только возможно, были сохранены все члены общества. Ведь может возникнуть целый ряд обстоятельств, когда строгое и неуклонное соблюдение законов может принести вред (как, например, нельзя снести дом невинного человека, чтобы прекратить пожар, когда горит соседний дом), а иногда человек может подпасть под действие закона, который не делает различия между людьми, за поступок, который может заслуживать награды и прощения; надо, чтобы правитель обладал властью во многих случаях умерять строгость закона и прощать некоторых преступников, поскольку целью правительства является сохранение всех по мере возможности, и следует щадить даже виновных, когда это не наносит ущерба невинным.
160. Эта власть действовать сообразно собственному разумению ради общественного блага, не опираясь на предписания закона, а иногда даже вопреки ему, и есть то, что называется прерогативой. Так как в некоторых системах правления законодательная власть не является постоянно действующей н обычно слишком громоздка и поэтому поворачивается слишком медленно, а для исполнения закона необходима быстрота и поскольку также невозможно предвидеть и, таким образом, заранее создать соответствующие законы на все необходимые случаи, которые касаются общества, или создать такие законы, которые не будут причинять вреда, если их исполнять с неукоснительной строгостью во всех случаях и по отношению ко всем лицам, которых это может коснуться, поэтому исполнительной власти предоставляется свобода делать многое по собственному выбору, чего не предусматривает закон.
161. Эта власть, пока она употребляется на благо общества и сообразно с ответственностью и целями правительства, несомненно, является прерогативой и никогда не ставится под вопрос. Ведь люди очень редко или даже никогда не требуют тщательного или неукоснительного соблюдения всех тонкостей; они далеки от того, чтобы исследовать прерогативу, до тех пор пока она в какой-либо приемлемой степени используется для той цели, для которой, она предназначалась, т. е. на благо народа, а не явно во вред ему. Но если в отношениях между исполнительной властью и народом возникает сомнение относительно вещи, [c.357] именуемой прерогативой, склонность употреблять такую прерогативу на благо народа или во вред ему легко решает это сомнение.
162. Легко понять, что во времена младенчества правительства, когда государства лишь немногим отличались от семей по количеству людей, они в столь же малой степени отличались от них по количеству законов. И поскольку правители были для народа как бы отцами, опекающими его ради его собственного блага, то правление почти полностью являлось прерогативой. Обходились немногими установленными законами, а благоразумие и забота правителя делали остальное. Но когда ошибка или лесть побудила слабых государей использовать эту власть в их собственных личных целях, а не на общее благо, народ стал стремиться посредством определенных законов ограничить прерогативу в тех её проявлениях, в каких народ терпел от неё ущерб. И таким образом, народ счел необходимым установить ограничения для прерогативы в тех случаях, в каких сам народ и его предки прежде предоставляли полную свободу решений благоразумию тех государей, которые пользовались данной прерогативой только по справедливости, т. е. на благо своего народа.
163. И следовательно, те, кто утверждает, что народ посягает на прерогативу, когда ограничивает определенными законами какую-либо её часть, имеют весьма превратное представление о правлении. Ведь поступая подобным образом, народ не отнимает у государя ничего принадлежащего ему по праву, а лишь заявляет, что та власть, которую народ неограниченно оставлял в его руках или в руках его предков, чтобы они употребляли её на благо народа, становится не тем, что народ ему предоставил, когда государь употребил её на что-то иное. Ибо целью правления является благо сообщества, и все изменения, которые в нем производятся для этой цели, не могут быть посягательством на кого-либо, поскольку никто из находящихся у власти не может обладать правом, употребляемым для какой-либо иной цели; а посягательством является лишь то, что наносит ущерб или препятствует общественному благу. Те, кто говорят иначе, рассуждают так, как если бы государь обладал отдельными, не имеющими никакого отношения к благу сообщества интересами и не был бы сам для этого создан; а это есть корень и источник происхождения почти всех тех бед и беспорядков, которые имеют место при монархическом правлении. И действительно, если это так, то народ, находящийся под властью такого [c.358] государя, не является обществом разумных существ, объединившихся ради взаимного блага: значит, не они сами поставили над собой правителей, чтобы охранять это благо и способствовать ему; напротив, на них следует смотреть лишь как на стадо низших существ, находящихся под властью хозяина, который их содержит и распоряжается ими для своего удовольствия или выгоды. Если бы люди были настолько лишены разума и настолько скотоподобны, чтобы вступить в общество на таких условиях, то прерогатива действительно могла бы стать такой, какой её хотят иметь некоторые, - деспотической властью, направленной на то, чтобы вредить народу.