Финансовый контроль и надзор в сфере денежного обращения в Российской Федерации

Ситник Александр

В целях организации денежной системы государство монополизирует эмиссионную деятельность, осуществляет правовое регулирование денежного обращения и контроль за соблюдением физическими и юридическими лицами соответствующих правил.

Следует подчеркнуть, что исключительное право на эмиссию национальной валюты и регулирование порядка обращения денежных знаков – неотъемлемая часть государственного суверенитета. Денежный (валютный) суверенитет проявляется в верховенстве и независимости государства в решении вопросов организации обращения национальной и иностранной валюты в наличной и безналичной форме на своей территории.

В силу объективных обстоятельств валюты одних государств обладают более устойчивым и высоким курсом, в сравнении с валютами других стран. В связи с этим граждане и юридические лица с большим желанием приобретают иностранную валюту, которую можно в дальнейшем использовать для сохранения капитала и осуществления расчетов. Все это приводит к вытеснению

национальной валюты из обращения, что неприемлемо для любого государства, заинтересованного в проведении самостоятельной политики. Между тем, по справедливому замечанию И. В. Хаменушко, «конкурирующие государства – эмитенты денег не могут (или почти не могут) правовыми средствами воздействовать друг на друга, чтобы преуспеть в конкурентной борьбе. А значит, им приходится воздействовать на своих резидентов, прибегая к протекционистским мерам, чтобы защитить собственную валюту от конкуренции со стороны иностранных валют» [8] .

8

Хаменушко И. В. Валютное регулирование в Российской Федерации: правила, контроль, ответственность: учеб. – практич. пособие. М., 2013. С. 11.

Валютный протекционизм проявляется в установлении правил, закрепляющих приоритет национальной валюты в денежном обращении страны. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 75 Конституции РФ введение и эмиссия других денег помимо рубля на территории Российской Федерации не допускается. Согласно п. 1 ст. 140 ГК РФ рубль является законным платежным средством, обязательным к приему по нарицательной стоимости на всей территории Российской Федерации. Заметим, что положения данной нормы не определяют рубль как единственное законное платежное средство. В свою очередь, абз. 2 ст. 29 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» [9] закрепляет за банкнотами (банковскими билетами) и монетой Банка России статус единственного законного средства наличного платежа на территории Российской Федерации.

9

СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790 (далее – Закон о Банке России).

Кроме того, государство закрепляет правила совершения операций с наличными и безналичными денежными средствами, учета и отчетности по денежным операциям, противодействия незаконным операциям с денежными средствами, права и обязанности субъектов правоотношений, возникающих в процессе денежного обращения, и также иным образом регулирует денежное обращение в стране. Надлежащее соблюдение совокупности указанных правил обеспечивает стабильность денежной системы и устойчивость национальной валюты, а их нарушение ведет к подрыву национальной безопасности. Осуществление контроля является неотъемлемым условием обеспечения финансовой дисциплины в сфере денежного обращения, приводным ремнем государственной денежно-кредитной политики. В связи с этим можно утверждать, что право осуществлять контроль в различных сферах денежного обращения непосредственно вытекает из государственного суверенитета.

Роль и значение контроля в сфере денежного обращения возрастает в условиях глобального международного противостояния между Российской Федерацией с некоторыми западными странами. Так, например, К. Бэмфорд отмечает, что «суверенные правительства все чаще рассматривают контроль за использованием их валюты как вопрос международной политики. Посредством наложения санкций и правил замрозки (freeze regulations) они могут ограничить возможность других стран по получению доступа к международной торговле. Они также могут запретить использовать свою валюту тем, кого они порицают… Не так давно, ответом США и Европейского Союза на возросшую напряженность между Россией и Украиной в 2014 году стало наложение экономических санкций на российских физических лиц и организации, основой эффект которых заключается в том, чтобы запретить им использовать валюты стран, которые ввели санкции» [10] .

10

Bamford C. Principles of international financial law. Oxford, 2015. P. 10.

Оставляя в стороне политическую составляющую этого процесса, тем не менее, считаем необходимым более внимательно проанализировать семантику слова «контроль» в данном контексте. Из вышеприведенного отрывка можно заключить, что автор считает, что «контроль за использованием валют» может осуществляться посредством санкций и иных ограничительных мер. По сути, получается, что контроль становится синонимом понятия «ограничение».

Помимо этого, в

научной литературе можно встретить такой термин как «контроль за денежной массой» [11] , который представляет собой совокупность мер Банка России по мониторингу и управлению количеством (объемом) и качеством денежной массы в стране. Данный контроль не связан с проверкой конкретных субъектов на предмет законности их деятельности – он осуществляется в первую очередь посредством экономических методов.

11

См., например: Финансовое право: учебник / отв. ред. М. В. Карасева. М., 2009. С. 171.

В связи с этим остро становится вопрос об определении содержания термина контроль и надзор в сфере денежного обращения. Между тем для того, что сделать это, первоначально необходимо обратиться к более общему, родовому понятию «финансовый контроль».

Традиционно в финансовом праве понятие «контроль» рассматривается с нескольких точек зрения:

– как направление финансовой деятельности государства. В таком понимании финансовый контроль представляет собой направление финансовой деятельности государства в лице его уполномоченных органов, а также иных уполномоченных государством лиц (в частности, агентов валютного контроля) по проверке соблюдения финансового законодательства субъектами финансовых правоотношений;

– как стадию управленческой деятельности. Так, профессор Е. Ю. Грачева, рассматривая контроль в качестве заключительной стадии управленческого процесса, указывает на то, что он «охватывает все стороны деятельности управляемых объектов (например, производственную, хозяйственную, финансовую и т. п.), представляя собой постоянное наблюдение (надзор) за упорядоченностью управляемой системы, за ее состоянием. Контроль дает данные для других основных функций управления, не утрачивая при этом своего самостоятельного значения» [12] . Таким образом, контроль – это самостоятельная, ключевая стадия управления.

12

Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 126.

– как элемент системы финансового права, т. е. как совокупность норм, регулирующих общественные отношения связанные с осуществлением проверки законности в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Как отмечается в науке, «контроль – это правовая конструкция, призванная обеспечить строгое и неукоснительное исполнение законов, соблюдение правовой дисциплины органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами» [13] . Действительно, анализ основных видов финансового контроля – бюджетного контроля, налогового контроля, валютного контроля, банковского и страхового надзора, аудита и т. д. – показывает, что они направлены в первую очередь на проверку соблюдения законности конкретными субъектами финансовых правоотношений: главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, налогоплательщиками, кредитными и страховыми организациями, резидентами и нерезидентами и т. д.

13

Крохина Ю. А. Финансовое право России: учебник. М., 2011. С. 130.

Следует особо подчеркнуть, что в настоящее время законодатель и другие нормотворческие органы не проводят принципиального различия между контролем и надзором. Особо ярко это проявляется на примере Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Так, подп. «а» п. 4 данного нормативного правового акта возлагает на федеральные службы функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. При этом в абз. 1 подп. «б» п. 2 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 тавтологически указывается на то, что функции по контролю и надзору включают в себя осуществление действий по контролю и надзору, по сути, не раскрывая содержание указанных понятий. Аналогичным образом в утвержденных Правительством РФ положениях о Федеральной налоговой службе, Федеральной таможенной службе, Федеральном казначействе и иных федеральных службах признается, что перечисленные федеральные органы исполнительной власти осуществляют функции по контролю и надзору. Подобный подход рождает неопределенность в трактовке содержания словосочетания «контроль и надзор». Наличие союза «и» дает основание говорить о том, что контроль и надзор – разные виды деятельности. Между тем также можно утверждать, что «контроль и надзор» – устоявшееся словосочетание, а соответствующие слова употребляются неразрывно друг от друга.