Финансовый контроль и надзор в сфере денежного обращения в Российской Федерации
Шрифт:
В нормативных правовых актах того времени имелись примеры, когда для обозначения того или иного вида деятельности использовалось слово «надзор». В частности, 6 июня 1884 года Высочайшим повелением императора Александра III было утверждено Положение о надзоре за деятельностью страховых учреждений и обществ и штата Страхового Комитета и Отдела [52] . Для надзора за деятельностью страховых учреждений и обществ при Хозяйственном Департаменте Министерства Внутренних дел был образован Страховой комитет.
52
Полное собрание Законов Российской империи. Собранье третье. Т. XIV. 1894. № 10765.
Следует отметить, что к концу XIX – началу XX в. так и не сложилось полноценной системы банковского надзора. Так, Государственный контролер мог проверять только расходы коммерческих банков, осуществлявшихся за счет казны. Как отмечает И. В. Винникова, в данный период времени «не было полноценного, специализированного регулятора, в полномочия которого входило бы осуществление единого государственного воздействия на банковскую сферу» [53] . Между тем раздел X «О кредитных установлениях частных и общественных» Устава кредитного [54] ,
53
Винникова И. В. Банковский надзор в системе финансово-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2015. С. 17.
54
Устав Кредитный // Полный свод законов Российской империи. СПб., 1904. Т. XI. Ч. 2.
В современной науке финансового права предлагаются различные подходы к соотношению понятий «контроль» и «надзор», а также критерии их разграничения.
Следует особо подчеркнуть, что среди видов государственного финансового контроля традиционно выделяют «бюджетный, налоговый, банковский, страховой, валютный» [55] контроль. При этом столь же традиционно контроль в банковской и страховой сфере именуется надзором. В свою очередь, профессор Е. Ю. Грачева, считает, что «близость данных категорий (контроль и надзор. – А. С.) <…> позволяет рассматривать, в частности, страховой и банковский надзор как разновидности государственного финансового контроля» [56] .
55
Финансовое право: учебник / под ред. Н. И. Химичевой. М., 2009. С. 145; Правовое регулирование финансового контроля. Виды, формы и методы финансового контроля и надзора: учебник для магистратуры / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М., 2019. С. 65.
56
Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: дис… д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 252.
В науке финансового права также предлагается рассматривать понятие «контроль» в широком и узком смыслах. Данный подход признает диалектическое единство контроля и надзора – они могут быть рассмотрены как однопордяковые явления, которым присущи специфические отличия, и как явления разного порядка, когда контроль является обобщающим понятием и включает в себя надзор.
Как отмечает профессор А. Г. Гузнов, «необходимо отличать контроль как форму управленческой деятельности (контроль в широком смысле) от контроля в узком смысле, понимаемого как способ воздействия на управляемой субъект, связанный с возможностью вмешательства в оперативные вопросы» [57] . Надзор, по его мнению, отличается от надзора в последнем (узком) смысле. Автор полагает, что в рамках надзора вмешательство в вопросы организации бизнеса являются недопустимыми.
57
Гузнов А. Г. Финансово-правовое регулирование финансового рынка в Российской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2016. С. 27.
Профессор Т. Э. Рождественская допускает «рассмотрение надзора и контроля как однопорядковых правовых и управленческих явлений» [58] . На основе проведенного сравнения банковского надзора и валютного контроля, автор заключает, что «надзор осуществляется за видом, за направлением деятельности с целью предупреждения нарушения прав и законных интересов; контроль – за конкретными действиями (операциями в валютном контроле) с целью выявления несоответствия этих действий требованиям законодательства» [59] . Это, в частности, объясняет тот факт, что валютный контроль, проводимый Банком России в отношении уполномоченных банков, осуществляется в рамках процедур банковского надзора (для кредитных организаций операции с иностранной валютой являются видом банковских операций). Между тем надзор за тем или иным направлением деятельности в конечном счете все равно сводится к контролю конкретных действий (в том числе операций).
58
Рождественская Т. Э. Банковский надзор в Российской Федерации: теоретико-правовые основы. М., 2012. С. 18.
59
Там же.
Кроме того, автор подчеркивает, что цели контроля и надзора не противопоставляются друг друга. Так, например, контроль также преследует цель предупреждения прав и законных интересов физических лиц и организаций при проведении, например, предварительного контроля.
По мнению С. В. Мирошник, «на современном этапе развития общества и государства контроль стал составной частью надзора, его первым этапом» [60] . Автор, в частности, указывает на то, что:
– цель надзора шире, чем у контроля, и помимо проверки законности включает в себя обеспечение стабильного и поступательного развития поднадзорных объектов;
60
Мирошник С. В. О соотношении контроля и надзора в деятельности федеральных органов исполнительной власти // Северо-Кавказский юридический вестник. 2012. № 4. С. 91.
– надзор – это функция исключительно органов публичной власти, а контрольные полномочия могут передаваться иным субъектам (в частности, банкам);
– объектом надзора является система, а контроля – отдельные элементы системы [61] .
Относительно всего вышеперечисленного хотелось бы отметить следующее. Во-первых, «обеспечение стабильного и поступательного развития поднадзорных объектов» не является целью надзора – это цель самого «поднадзорного объекта». Справедливость данного вывод может быть проиллюстрирована примером из современной практики. Так, на 1 января 2009 года в России насчитывалось 1128 кредитных организаций (в
61
Мирошник С. В. О соотношении контроля и надзора в деятельности федеральных органов исполнительной власти. С. 91–92.
62
Бюллетень банковской статистики. 2009. № 2 (189).
63
Статистический бюллетень Банка России. 2019. № 2 (309).
Во-вторых, тезис о том, что объектом надзора является система, также представляется сомнительным. Любая система – это совокупность элементов, находящихся во взаимосвязи и взаимодействии. В связи с этим возникает вопрос: как можно осуществлять надзор, минуя отдельные элементы системы? Например, банковская система, помимо всего прочего, включает в себя совокупность кредитных организаций. Банковский надзор осуществляется за каждой отдельной кредитной организацией, а не за абстрактной банковской системой. Только через контроль отдельных элементов можно обеспечить стабильность всей системы. В то же время согласимся в том, что надзор, помимо всего прочего, включает в себя оценку состояния системы.
Интересный подход к разграничению контроля и надзора в системе финансового рынка предложен в трудах профессора А. Г. Гузнова. По мнению автора, рассматриваемые направления деятельности контролирующих органов осуществляются в разных парадигмах [64] . При этом применительно к надзору на финансовых рынках отмечается, что он включает в себя оценку состояния объекта на основании полученной информации, включая оценку состояния финансового рынка как объекта особого рода, а также выявление, предупреждение, купирование «зон риска» [65] . В то же время внедрение риск-ориентированного подхода является общей тенденцией для всех видов финансового контроля. В частности, это характерно для внутреннего государственного финансового (бюджетного) контроля [66] , налогового контроля [67] , финансового мониторинга [68] , валютного контроля [69] и т. д.
64
Так, в частности, отмечается, что для контроля характерна парадигма: «правило – оценка состояния объекта на основании полученной информации – сопоставление этой оценки с правилом – принятие мер в случае расхождения между правилом и состоянием объекта – контроль за исполнением мер», а для надзора действует парадигма: «цель (принцип) регулирования и надзора в системе в системе финансового рынка – оценка состояния объекта на основании полученной информации, включая оценку состояния финансового рынка как объекта особого рода, – выявление, предупреждение, купирование “зон риска” – принятие специальных мер воздействия – контроль их исполнения». Гузнов А. Г. Указ. соч. С. 220.
65
Гузнов А. Г. Указ. соч. С. 220–221.
66
Приказ Казначейства России от 26.12.2018 № 433 «Об утверждении Методики отбора контрольных мероприятий при формировании планов контрольных мероприятий Федерального казначейства и территориальных органов Федерального казначейства в финансово-бюджетной сфере» // Документ официально не опубликован. См.: СПС «КонсультантПлюс»; приказ Казначейства России от 29.09.2017 № 259 «Об утверждении Стандарта управления внутренними (операционными) казначейскими рисками в Федеральном казначействе» // Документ официально не опубликован. См.: СПС «КонсультантПлюс».
67
Примером может служить внедрение системы АСК НДС, направленной в том числе на выявление рисков, связанных с необоснованным возмещением налога на добавленную стоимость.
68
Постановление Правительства РФ от 30.06.2012 № 667 «Об утверждении требований к правилам внутреннего контроля, разрабатываемым организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, и индивидуальными предпринимателями, и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 28. Ст. 3901; Информационное письмо Росфинмониторинга от 01.03.2019 № 59 «О методических рекомендациях по проведению оценки рисков ОД/ФТ организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом и индивидуальными предпринимателями» //04.03.2019; Информационное письмо Росфинмониторинга от 12.12.2017 № 53 «О Методических рекомендациях по выявлению иностранных публичных должностных лиц, должностных лиц публичных международных организаций, а также российских публичных должностных лиц при идентификации клиентов, принятию их на обслуживание и управлению рисками при работе с указанными лицами» //27.12.2017.
69
Рекомендации по выявлению сомнительных операций и оценке рисков нарушения требований валютного законодательства Российской Федерации по репатриации денежных средств от внешнеторговой деятельности в случаях замены денежных обязательств нерезидентов по внешнеторговым сделкам долговыми обязательствами, выраженными в ценных бумагах, утв. ФТС России 10.12.2015 //10.12.2015.
В целом полагаем, что действующее законодательство не позволяет рассматривать финансовый контроль и финансовый надзор как однопорядковые явления. Все вышеперечисленное дает основание говорить о том, что контроль – более широкая категория, чем надзор. Последний обладает определенными специфическим особенностями, позволяющими выделить его среди других видов контрольной деятельности. Однако несмотря на это, надзор остается контролем. Таким образом, любой надзор в финансовой сфере – это контроль, но не любой контроль можно назвать надзором.