Финансы как творчество: хроника финансовых реформ в Казахстане
Шрифт:
После развала Советского Союза и выхода нашей республики из рублевой зоны в Казахстане начались проблемы в области пенсионного обеспечения. Они были обусловлены общей экономической ситуацией (высокой инфляцией, падением объемов ВВП, бюджетным дефицитом и тому подобное) и выражались в росте задолженности государства по пенсионным выплатам, а также уменьшении доли государственного финансирования пенсионного обеспечения. В рамках обсуждения путей выхода возникали различные идеи. Одна из них – повышение возраста выхода на пенсию, о чем договорились как раз тогда.
Для справки. Эта мера была поэтапно внедрена в течение шести лет, с 1997 по 2002 год. Так что в настоящее
У парламента тогда, в 1996 году, не было желания поддерживать инициативу с повышением возраста выхода на пенсию, что абсолютно понятно. Электорату редко нравятся законодательные инициативы, ущемляющие его интересы. Дискуссии по этому поводу были настолько острыми, что даже ставился на голосование вопрос о вотуме доверия правительству. Представители Национального банка в качестве компенсации за повышение пенсионного возраста обещали тогда законодателям, что в стране будут созданы добровольные пенсионные фонды. Но депутатов это не убедило. Тогда еще никто не знал, как, собственно, работают такого рода системы. Кто-то из народных избранников сказал, что пенсионные фонды – это «левые» структуры, доверия к ним у населения не возникнет.
Тогда Жандосов как председатель Национального банка пообещал, что надзор за добровольными пенсионными фондами будет поручен НБК. Может, это и не самый веский довод, но в тот момент часть депутатов он убедил. В результате решение повышать пенсионный возраст прошло через парламент в составе единого пакета поправок и было принято. А к сфере обязанностей департамента надзора Национального банка прибавились добровольные пенсионные фонды. А главой департамента надзора являлся на тот момент я.
Новость я узнал уже постфактум, когда вернулся из отпуска. Отношение мое к ней было самым негативным, но что толку. Во-первых, на нас ложилась дополнительная нагрузка (при том, что увеличить под нее штат никто не обещал). Во-вторых, пенсионные сюжеты всегда привлекают повышенное внимание и начальства, и населения, и СМИ, и в силу этого приносят не просто лишние головные боли, а еще и дополнительные риски. Однако решение уже было принято, оно явилось, по сути, политическим компромиссом, обсуждать его смысла не имело – так что Национальный банк начал заниматься вопросами добровольных пенсионных фондов.
На первом этапе подготовки к их запуску НБК получил всего одну заявку на создание пенсионного фонда. Причем группа товарищей, от которых она поступила, вызывала сильные сомнения в смысле их способности к ответственному ведению бизнеса. (И немного позже регулятор поступил с ними в соответствии с их деловой репутацией и стилем работы.)
Если погрузиться в историю вопроса, то степень ответственности деловых структур за свои действия первые десять лет постсоветского существования была весьма переменчива. Начиная с 1994 года многие граждане Казахстана получили негативный опыт участия в схемах типа той, что строила в России славная компания «МММ». Схема работала очень просто: человеку, имеющему деньги, предлагалось передать их в управление какой-нибудь частной финансовой структуре, которая обычно имела звучное название и обещала высокую прибыль. Обещания, как правило, ничем реально не обеспечивались. У нас таких собственных национальных игроков было свыше пятидесяти (самый знаменитый – «Смагулов и К»). Они называли себя трастовыми, хотя ровным счетом ничего трастового в них не было – просто организаторам, видимо, нравился солидный, очень финансовый термин. Эти компании простодушно хотели заниматься привлечением денег населения, просто по той причине, что нуждались в средствах. Во что они инвестировали, было непонятно (часто даже им самим), конец их всех был достаточно очевиден.
Но, как я уже сказал, Нацбанк поступил со всеми подобными структурами подобающим образом: в 1995 году мы всем этим трастовым
Тем не менее мы продолжали заниматься пенсионной реформой, создали рабочую группу. Тогда в Национальном банке работала по линии Азиатского банка развития группа консультантов, которая официально занималась оказанием помощи небанковским финансовым учреждениям. Прямого отношения к пенсионным фондам они не имели. Но мы побеспокоили коллег не по службе, а по дружбе – сказали, что перед республикой стоят задачи по развитию добровольных накопительных пенсионных фондов и попросили найти материалы по теме.
Сегодня наши методологические затруднения, возможно, могут показаться наивными: надо же, искали, что почитать о различных типах пенсионных систем! Но не забудем: это все-таки был 1996 год. В Казахстане тогда об этих материях мало знали даже экономисты. Не говоря уж о населении. Спасибо коллегам из Азиатского банка развития – нужные материалы нашлись. Хорошую основу для размышлений дала знаменитая книга «Как избежать кризиса пожилого возраста: политика защиты людей пожилого возраста» (Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth), изданная в 1994 году Всемирным банком. В дополнение к этому один из консультантов АБР Дмитрий Померлиано достал для нас несколько статей Димитри Виттаса, очень хорошего специалиста по вопросам пенсионной реформы, работавшего одно время как раз в структуре Всемирного банка. Я проработал эти труды. Выводы из них следовали однозначные, а именно: старая пенсионная система, придуманная Бисмарком (так называемая солидарная), в долгосрочном плане по целому ряду причин недееспособна – и нужно двигаться к накопительной системе.
Солидарная система работает так: из отчислений людей, которые работают в настоящее время, финансируются пенсии пенсионеров. А когда выходит на пенсию следующее поколение, то ему в свою очередь, начинают отчислять деньги работающие люди. Такая система действовала, в частности, в Советском Союзе. Это своего рода «пирамида», и, пока количество работающих людей больше, чем количество пенсионеров (иными словами, пока рождаемость достаточно высока), у такой системы есть шанс показывать нормальные результаты!. Но к середине 90-х и демографическая, и финансовая ситуация кардинально изменилась. От солидарной системы, по логике вещей, приходилось отказаться. А значит, следовало рассмотреть в качестве альтернативного варианта механизм действия накопительной системы.
Накопительная система устроена принципиально иначе. Она основана на индивидуальных пенсионных сбережениях: человек сам накапливает для себя будущую пенсию путем отчисления на собственный индивидуальный пенсионный счет определенного процента от своих заработков. Плюс к тому накопленные средства инвестируются весь период накопления, принося инвестиционный доход и увеличивая тем самым накопленную сумму. Государство в такой схеме сохраняет за собой только регулирующие функции: оно обеспечивает защиту пенсионных сбережений и гарантирует пенсионные выплаты на определенном минимальном уровне.
Теоретическим базисом накопительной пенсионной системы являются идеи Милтона Фридмана – максимальное сокращение роли государства в процессе финансирования пенсии при сохранении жесткого государственного контроля над управлением пенсионными активами.
Строго говоря, нельзя считать, что накопительную модель мы выбрали путем свободного и независимого экспертного сравнения различных систем. Реально выбора не было. Объективно наша солидарная система, как уже сказано, обанкротилась: поэтому и пришлось создавать накопительную. Этот шаг можно назвать вынужденным. Но в результате все получилось удачно.