Финансы: конспект лекций
Шрифт:
Бюджетный процесс – регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю над их исполнением (ст. 6 БК РФ).
Бюджетный процесс включает в себя три стадии бюджетной деятельности:
1) составление проектов бюджетов;
2) рассмотрение и утверждение бюджетов;
3) исполнение бюджетов;
Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование – перераспределение финансовых
До принятия БК РФ основным правовым актом, регламентирующим бюджетный процесс России, был Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-I «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР». В настоящее время нормы, касающиеся осуществления бюджетного процесса, помимо БК РФ содержатся в ряде других законов РФ, законов (решений представительных органов) субъектов РФ, нормативных правовых актов, издаваемых органами исполнительной власти (например, в Правилах о порядке составления и исполнения бюджетов, разрабатываемых Министерством финансов РФ и аналогичными министерствами субъектов РФ).
В БК РФ приведены нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения. Так, Президент РФ вправе издавать указы, регулирующие бюджетные правоотношения, которые не должны противоречить БК РФ и другим законам. В случае противоречия между БК РФ и нормативными акта ми, подписанными Президентом РФ либо Правительством РФ, применению подлежит БК РФ.
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.
Если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством РФ, применяются правила международного договора. Но из этого правила есть исключение: международные до говоры РФ применяются к бюджетным правоотношениям непосредственно, за исключением случаев, когда из международного договора следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных ак тов.
Акты бюджетного законодательства РФ не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникающим после введения их в действие, если иное не предусмотрено БК РФ или федеральным законом.
Таким образом, к источникам бюджетного права относятся Конституция РФ, БК РФ и другие нормативные право вые акты, издаваемые Президентом РФ, органами исполнительной власти РФ, местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения в пределах данной им компетенции.
Эти правовые акты традиционно классифицируют по юридическим свойствам, выделяя следующие:
1) нормативные акты, которые устанавливают общие правила для участников финансовых отношений, регулируют определенные виды финансовых отношений; определяют конкретные признаки соответствующего вида финансовых отношений;
2) финансово-плановые акты, значительный массив которых характерен для бюджетного права, включающие в себя федеральный бюджет, государственные бюджеты республик, финансовые планы других финансовых организаций.
Принятие в 1998 г. БК РФ означало переход к качественно новому этапу регулирования бюджетных отношений в Российской Федерации. Тем не менее, далеко не все проблемы были решены.
За шесть лет принято 24 закона об изменениях БК РФ. Изменения коснулись в том числе таких вопросов, как расходы, долг, внесение и рассмотрение проекта бюджета (2000), «внебюджетные доходы» (2002), Стабилизационный фонд (2003), межбюджетные отношения (2004), судебные иски (2005). [20]
20
Доклад Министерства финансов РФ о проекте федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу
Кроме того, в БК РФ непрерывно (в среднем раз в квартал) вносились изменения, при этом практически ежегодно принимались фундаментальные для бюджетной системы поправки. С одной стороны, это отражало развитие методологии и требования практики, но с другой – являлось следствием наличия большого числа не урегулированных вопросов, пробелов и внутренних противоречий Кодекса. В результате нарастала фрагментарность Кодекса, а его общая не стабильность ограничивала его применение.
В этих условиях основная нормативно-правовая нагрузка ложилась на федеральный закон о федеральном бюджете, который, с одной стороны, был вынужден приостанавливать ряд норм Кодекса, что, естественно, не соответствует базовым принципам управления общественными финансами. С другой стороны, закон о бюджете вынужденно содержал большое количество норм правового характера, выходивших за рамки его предмета.
Основной причиной внесения поправок в БК РФ, которые начали действовать с 1 января 2008 г., является то, что Кодекс отражает состояние представлений об управлении общественными финансами на начало-середину 90-х годов. В нем заложены совершенно правильные принципы, которым следует большинство стран мира. Более того, он содержит ряд элементов, которые только сейчас начинают активно применяться в бюджетной практике, в частности среднесрочное финансовое планирование и даже бюджетирование по результатам. Другое дело, что эти нормы не образуют целостной системы, не стимулируют развитие бюджетного процесса и требуют их практического применения, а многие положения Кодекса препятствуют развитию и применению новых принципов организации бюджетного процесса. В связи с этим с 1 января 2008 г. меняется примерно 2/3 действующих норм Кодекса. При этом почти половина статей излагается в новой редакции, кроме того, Кодекс дополняется новыми статьями. Структурно эти поправки можно объединить в шесть блоков (табл. 3.1), два из которых, опирающиеся на одобренные Правительством РФ документы концептуального характера и отражающие суть проводимой бюджетной реформы, являются для нас основными.
Основные принципы и понятия бюджетной системы, язык, на котором излагается бюджетное законодательство, должны быть универсальными и не допускать никакого дополнительного толкования. Любое искажение или иная трактовка этих понятий будут нарушать единство законодательства.
Реформы межбюджетных отношений и бюджетного процесса затрагивают лишь органы власти разных уровней и типов, тогда как потребители бюджетных услуг взаимодействуют прежде всего с бюджетными учреждениями. Децентрализация управления общественными финансами на макро– и мезоуровнях создает предпосылки и условия для проведения самой сложной части бюджетной реформы – реорганизации бюджетных учреждений, «микродецентрализации» управления общественными финансами, «разгосударствления» производства значительной части бюджетных услуг.
Нынешний бюджетно-правовой статус бюджетных учреждений не позволяет рассчитывать на сколько-нибудь эффективное предоставление бюджетных услуг из-за наличия глубинных внутренних противоречий между:
– субсидиарной ответственностью государства и неконтролируемостью «внебюджетных» обязательств бюджетных учреждений;
– формально равным правовым статусом и реально различным финансово-экономическим статусом бюджетных учреждений;
– умеренным недофинансированием «в среднем» и недопустимо низким бюджетным финансированием в одних случаях и наличием значительных внебюджетных средств – в других;