Финансы

Кузин Николай Николаевич

5.2. Основы финансового планирования

Под планированием понимается процесс разработки и принятия целевых установок количественного и качественного характера и определение путей наиболее эффективного их достижения на основе переработки и анализа информации. Планирование – это инструмент достижения поставленных целей посредством принятия согласованных мер в меняющейся внешней и внутренней среде. Качество планирования определяется своевременным выбором средств и альтернатив, которые снижали бы риск принятия ошибочных решений.

Финансовое планирование – это осуществляемое государством планомерное управление процессами создания, распределения, перераспределения и использования денежных ресурсов. Главным объектом государственного финансового планирования выступают финансовые ресурсы, перераспределяемые между отдельными субъектами финансовой системы. Движение финансовых ресурсов закрепляется в соответствующих планах, которые образуют единую систему финансового планирования. Центральное место в системе объектов финансового планирования принадлежит бюджетам (федеральному, субъектов федерации, муниципальному). Актуальной задачей является разработка и применение методов бюджетного планирования, ориентированных на результат. Уже имеется позитивный опыт проведенного в 2004–2006 гг. эксперимента по реализации такого новационного подхода к бюджетному

планированию.

В Бюджетном послании Президента РФ (2007 г.) в числе основных задач на 2008–2010 гг. и дальнейшую перспективу названо расширение горизонта бюджетного планирования до 3 лет. Реализацию принципа формирования и утверждения федерального бюджета на 3-летний период следует рассматривать в качестве основы для перехода к долгосрочного финансовому планированию. В связи с этим необходимо накопить практический опыт разработки и использования долгосрочных (на период до 10–15 лет и более) бюджетных прогнозов. Долгосрочные прогнозы должны содержать в том числе количественные критерии устойчивости бюджетной системы, характеристики приемлемости налоговой и долговой нагрузки, оценки рисков для бюджетной системы. В частности, необходимо провести оценку публичных обязательств Российской Федерации, и прежде всего таких, как пенсионные обязательства и объемы финансирования основных бюджетных программ на долгосрочную перспективу.

В основе финансового планирования лежит составление сводного финансового баланса государства, источником которого является валовой национальный располагаемый доход. Сводный финансовый баланс РФ характеризует объем и использование финансовых ресурсов РФ и секторов экономики. Данный баланс необходим для оценки финансовых ресурсов, из объема которых исходят при разработке прогноза социально-экономического развития РФ и проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

В соответствии со ст. 175 Бюджетного кодекса РФ порядок разработки сводного финансового баланса РФ определяется Правительством РФ. Сводный финансовый баланс строится с учетом ряда базовых принципов. Наиболее существенными среди этих принципов являются:

1) соответствие бюджета выработанным общенациональным целям и политике в области экономики и социальной сферы;

2) распределение ресурсов по выбранным целям;

3) использование ресурсов наиболее экономным и эффективным способом.

Сводный плановый финансовый баланс государства разрабатывается в Министерстве экономического развития и торговли РФ с участием Министерства финансов РФ на основе макроэкономических показателей. Составление сводного планового финансового баланса – подготовительный этап разработки бюджета. Сводный финансовый баланс позволяет:

1) увязать материальные и финансовые пропорции в народном хозяйстве;

2) скоординировать показатели всех звеньев финансово-кредитной системы;

3) определить источники финансирования мероприятий, определенных в прогнозе экономического и социального развития государства;

4) выявить резервы дополнительных финансовых ресурсов;

5) произвести прогнозные финансовые расчеты и скорректировать направления финансовой политики.

На уровне регионов составляется сводный финансовый баланс территории. Его основная задача – определение объемов финансовых ресурсов, созданных, поступивших и использованных в регионе (как централизованных, аккумулированных и перераспределяемых территориальными бюджетами, так и децентрализованных, т. е. ресурсов предприятий, организаций и внебюджетных фондов).

Планирование финансовых ресурсов сопровождается анализом достигнутого уровня мобилизации и использования финансовых ресурсов региона, выявлением степени соответствия этого уровня потребностям региона. Территориальный сводный финансовый баланс должен учитывать национальный доход, созданный на территории региона и используемый там, и часть национального дохода, созданную за пределами региона, но поступающую на его территорию в порядке распределения и перераспределения.

Действующая в настоящее время схема сводного финансового баланса и Методологические указания по его составлению были приняты в 2001 г. Эти документы разработаны и утверждены Государственным комитетом РФ по статистике по согласованию с Министерством экономического развития и торговли РФ [26] . В связи с внесением в апреле 2007 г. существенных изменений в Бюджетный кодекс РФ следует ожидать, что, скорее всего, в ближайшее время будут внесены изменения в схему, принятую в 2001 г.

По действующему в настоящее время порядку сводный финансовый баланс охватывает часть финансовых средств, которые аккумулируются, распределяются и расходуются субъектами РФ на осуществление социально-экономических программ и совершенствование производства и не включает денежные средства населения. Он обеспечивает последовательное и взаимосвязанное отображение следующих потоков финансовых ресурсов: процесса их образования, передачи из региона в централизованные фонды страны, получения ресурсов со стороны, формирования доходов, их использования внутри страны и на международную деятельность.

В современном своем виде сводный финансовый баланс фиксирует в текущих ценах только годовые обороты ресурсов и не предназначен для отображения величин их остатков на начало и конец года. Сводный финансовый баланс построен по методу двойной записи, т. е. финансовые ресурсы представлены как доходы и расходы. Разность итогов по доходам и расходам позволяет оценить, что ожидается в перспективе – дефицит или профицит финансового баланса. Баланс можно рассматривать как взаимоувязанный комплекс четырех разделов, которые отображают важнейшие элементы единой системы потоков финансовых ресурсов:

• I раздел – Доходы.

• II раздел – Расходы.

• III раздел – Превышение доходов над расходами, расходов над доходами.

• IV раздел – Источники финансирования дефицита, профицита бюджета.

В каждом разделе представлены вертикальные и горизонтальные суммы, имеющие следующее содержание. По первому разделу сумма горизонтальных данных дает объем образованных на территории РФ финансовых ресурсов (без средств населения). Суммы по вертикали содержат данные о финансовых ресурсах по видам.

Горизонтальные итоги второго раздела представляют объем затрат (без средств населения), произведенных на территории Российской Федерации, вертикальные – затраты по видам.

Итоги третьего раздела показывают разницу показателей первого и второго разделов и характеризуют превышение доходов над расходами, расходов над доходами в разрезе субъектов Российской Федерации и по России в целом.

Показатели четвертого раздела отражают источники финансирования дефицита, профицита бюджета субъекта Российской Федерации и федерального бюджета.

Содержание сводного финансового баланса, схема которого действует до 1 января 2008 г., можно представить в следующем укрупненном виде:

I. Доходы:

1) сальдированный финансовый результат;

2) амортизация;

3) подоходный налог с физических лиц;

4) налог на игорный бизнес;

5) налог на добавленную стоимость;

6) акцизы

по подакцизным товарам (продукции) и отдельным видам минерального сырья, производимым на территории Российской Федерации;

7) акцизы по подакцизным товарам (продукции) и отдельным видам минерального сырья, ввозимым на территорию Российской Федерации;

8) лицензионные и регистрационные сборы;

9) налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте;

10) налог с продаж;

11) налоги на совокупный доход;

12) налоги на имущество;

13) платежи за пользование природными ресурсами;

14) налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции;

15) прочие налоги, пошлины и сборы;

16) доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности;

17) доходы от продажи земли и нематериальных активов;

18) доходы от внешнеэкономической деятельности;

19) прочие неналоговые доходы;

20) безвозмездные перечисления;

21) доходы целевых бюджетных фондов;

22) доходы государственных внебюджетных фондов.

II. Расходы:

1) расходы организаций за счет средств, остающихся от прибыли и амортизации;

2) государственные капитальные вложения;

3) государственное управление и местное самоуправление;

4) судебная власть;

5) международная деятельность;

6) национальная оборона;

7) правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства;

8) фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;

9) промышленность, энергетика и строительство;

10) сельское хозяйство и рыболовство;

11) охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия;

12) транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика;

13) развитие рыночной инфраструктуры;

14) жилищно-коммунальное хозяйство;

15) предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий;

16) социально-культурные мероприятия;

17) обслуживание государственного долга;

18) пополнение государственных запасов и резервов;

19) финансовая помощь бюджетам других уровней;

20) прочие расходы;

21) расходы целевых бюджетных фондов;

22) расходы государственных внебюджетных фондов;

Содержание сводного финансового баланса должно быть согласовано с принципами бюджетного планирования. Следует ожидать определенных новаций в схеме построения сводного финансового баланса соответственно тем изменениям, которые введены в процесс финансового планирования.

В области финансового планирования осуществляется переход на бюджетирование, ориентированное на результат, а также на комплексное среднесрочное планирование расходов. Под бюджетированием, ориентированным на результат, понимается метод планирования, исполнения и контроля исполнения бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной финансовой политики. Бюджетирование, ориентированное на результат, позволяет сбалансировать затраты и результаты, оптимизировать структуру расходов, контролировать степень достижения запланированных результатов и эффективность реализации финансового плана.

Бюджетирование в масштабах страны включает в себя такие формы деятельности по управлению финансами, как:

• выявление денежных потоков;

• определение источников поступления средств;

• определение направлений расходования денежных средств;

• контроль процессов формирования и расходования средств бюджета.

Принципиальной особенностью современного периода является переход от краткосрочного финансового планирования к среднесрочному и в перспективе – к долгосрочному. Ключевое место в среднесрочном финансовом планировании принадлежит 3-летним планам федерального бюджета, первый из которых составляется на период 2008–2010 гг.

На период 2008–2010 гг. одним из важнейших направлений финансового планирования является выделение необходимых средств на реализацию крупных программ и проектов, имеющих общенациональное значение. К числу наиболее приоритетных, как отмечено в Бюджетном послании Президента Федеральному Собранию, относится проект «Доступное и комфортное жилье – гражданам России». При его финансировании необходимо предусмотреть также средства на расширение государственной поддержки создания коммунальной инфраструктуры на земельных участках, предназначенных для жилищного строительства.

К основным государственным программам и проектам, для реализации которых необходимо планировать финансовое обеспечение, относятся:

• государственная программа развития агропромышленного комплекса;

• проект создания материнского (семейного) капитала;

• рост качества и доступности медицинских и образовательных услуг;

• повышение заработной платы работников бюджетной сферы;

• доведение размеров социальных пенсий до уровня не ниже прожиточного минимума пенсионеров;

• развитие транспортной инфраструктуры (запланировано за 3 года построить 9,3 тыс. км автодорог, провести реконструкцию и ремонт 45,5 тыс. км дорог);

• обеспечение надежного энергообеспечения экономики и населения путем развития электросетевого хозяйства, атомной и гидроэнергетики;

• обеспечение национальной безопасности;

• развитие фундаментальной науки, наноиндустрии, производственной инфраструктуры.

Одной из мер финансового обеспечения инновационных программ является создание в России венчурных механизмов. В марте 2000 г. был создан первый в стране Венчурный инновационный фонд, предназначенный для долевых финансовых вложений в рисковые инновацонные проекты.

Финансовое планирование непосредственно связано с планированием социально-экономического развития страны и регионов. В качестве одного из примеров такой работы в регионах рассмотрим опыт Санкт-Петербурга, где была поставлена цель создания системы научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического и территориального развития города на долгосрочную перспективу и разработки генерального плана Санкт-Петербурга. Для реализации этих целей был создан Координационный совет. Его функции состоят в организации деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга по разработке прогноза и концепции социально-экономического развития Санкт-Петербурга на долгосрочную перспективу, а также генерального плана развития Санкт-Петербурга [27] . Координационный совет является консультативным и координационным органом при губернаторе Санкт-Петербурга. Он создается на период разработки документов долгосрочного прогнозирования и планирования социально-экономического и территориального развития Санкт-Петербурга. Решения Совета носят рекомендательный характер для исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга.

Целями Совета являются координация деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга по разработке концепции и прогноза социально-экономического развития Санкт-Петербурга на долгосрочную перспективу и генерального плана развития Санкт-Петербурга, а также организация сотрудничества с федеральными органами государственной власти, компетентными в области перспектив развития Северо-Западного федерального округа и РФ.