Государственная миграционная политика Российской Федерации
Шрифт:
По мнению проф. И.В. Ивахнюк в настоящее время существует три типа миграционной политики государств, участвующих в международных (межгосударственных) миграционных трудовых процессах:
1) стран, принимающих мигрантов,
2) стран, отдающих мигрантов,
и
3) стран смешанного типа [57] .
Представляется целесообразным расширить эту типологию, выделив такие группы стран, как:
– государства, принимающие иностранцев, то есть те, миграционная политика которых делает ставку на массовый или дифференцированный, по определенным категориям, приток иностранцев (например, США, Канаду, Новую Зеландию, некоторые страны Латинской Америки);
57
Ивахнюк И.В. Международная трудовая миграция: Учебное пособие. – М.: Экономический факультет МГУ, ТЕИС, 2005. – С. 91.
– государства – доноры, т. е. те,
– государства, миграционная политика которых допускает одновременный прием иностранцев и выезд собственных граждан (Германия, Испания, Россия);
– государства, миграционная политика которых направлена на запрет миграции (Куба);
– государства вне миграции, т. е. те, где не устанавливаются ограничения на переселения людей, однако, собственные граждане не покидают родину, а иностранцы не находят ее привлекательной (ряд африканских стран).
Среди зарубежных специалистов утвердилась точка зрения, что миграционная политика – эта та или иная система мер. Например, экспертный совет государств ЕС, считает, что регулирование прибытия беженцев и иммигрантов может осуществляться методом введения унифицированных въездных документов для всех стран сообщества.
В настоящее время миграционная политика рассматривается многими учеными и политиками в узком формате. Учитывая многогранность миграционной сферы, считаем, что она должна формироваться и реализовываться более широко. В этой связи представляется более полным определение, предложенное известным политологом профессором Л.А. Кононовым «Миграционная политика – это деятельность международных организаций, государственных органов, политических партий, органов муниципальной власти, общественных движений и организаций и их лидеров и др. по регулированию миграционных процессов и отношений, а также по миграционному обеспечению государственных, муниципальных и предпринимательских проектов и программ посредством использования политической власти или осуществления влияния на власть в интересах реализации наиболее значимых общественных потребностей» [58] . При этом, известный исследователь проф. Н.А. Омельченко подчеркивает «… нельзя отрицать того очевидного факта, что в России на протяжении всей истории единственно социально значимым субъектом политической системы была государственная власть» [59] .
58
Кононов Л.А. Миграционная политика России: проблемы и пути их решения. (Аналитические обзоры Института научных исследований и информации при Президенте Российской Федерации: периодическое издание (открытая серия). № 4 (14). 2010) / Л.А. Кононов. – М.: Изд-во РАГС, 2010. – С. 8.
59
Омельченко Н.А. Свобода или порядок (к вопросу о консервативной и либеральной традиции в России) // Власть. – 2009. – № 4. – С. 18–21.
В учебно-методическом пособии «Основы миграционной политики», под общей редакцией И.Н. Барцица, В.К. Егорова, К.О. Ромодановского, М.Л. Тюркина миграционная политика рассматривается как «комплекс мер, принимаемых в государстве и обществе для регулирования переселений, адаптации и интеграции переселенцев в интересах этого государства и общества» [60] . На наш взгляд, серьезным упущением этого подхода является отсутствие четкой позиции государства в отношении регулирования миграционных потоков из страны.
60
Иларионова Т.С., Кононов Л.А. Миграционная политика // Основы миграционной политики: учеб. – метод. пособие // Под общ. ред. И.Н. Барцица, В.К. Егорова, К.О. Ромодановского, М.Л. Тюркина. – М., 2010. – С. 39.
С точки зрения Е. Волосенковой, П. Кабаченко, Е. Тарасовой в существующих определениях миграционной политики важно выделять такие наиболее значимые аспекты как:
– миграционная политика – продукт политической системы;
– миграционная политика – прерогатива не только государства, но и общественных институтов;
– различные общественные институты – партии, церковь, общественные организации – могут иметь различные точки зрения на цели и средства миграционной политики;
– миграционная политика – это процесс согласования интересов государства в области регулирования миграций на федеральном и региональном уровнях с интересами мигрантов, местного сообщества, политических и экономических элит;
– миграционная политика – это процесс взаимодействия между государствами, при котором происходит передача юрисдикции, так как мигранты прекращая быть членами одного общества, становятся членами другого [61] .
Как видим, миграционная политика является важнейшей частью внутренней и внешней политики государства. От проводимой государством миграционной политики зависит, станет ли миграция позитивным и стабилизирующим фактором или, напротив, будет фактором обострения социально-экономических
61
Zolberg A.R. The next waves: migration theory for a changing world // IMR. 23(3). P. 403–430.
Как справедливо считает д. соц.н. В.И. Мукомель, миграционная политика, как и любая иная, «зиждется на четырех столпах: законодательстве, организационном (институциональном) ее сопровождении, инструментах реализации и финансировании» [62] . Разделяя мнение В.И. Мукомеля, полагаем возможным дополнить это положение еще двумя определениями: 1) наличием политической воли и 2) согласованностью вышеперечисленных компонентов.
К сожалению, сегодня большинством ученых и политиков миграционная политика рассматривается в формате регулирования миграционных процессов. Кроме того, нередко используемые ими определения миграционной политики имеют излишне узкий характер и не раскрывают в полной мере ее сути. Авторы согласен с мнением проф. Л.А. Кононова, «что миграционная политика должна формироваться и реализовываться в более широком формате, а именно в трех секторах:
62
Мукомель В.И. Миграционная политика России: Постсоветские контексты / Институт социологии РАН. – М.: Диполь-Т, 2005. – С. 114.
1) регулирования миграционных процессов;
2) регулировании миграционных отношений («мигрант- государство», «мигрант-муниципальная власть», мигрант-бизнес-структуры», мигрант-принимающее общество», мигрант-работодатель» и др.);
3) миграционного обеспечения государственных, муниципальных и предпринимательских проектов и программ» [63] .
Учитывая, что вопрос о характере, содержании и эффективности стратегий государственной миграционной политики еще далеко не решен, следует обратить внимание на весь спектр предлагаемых трактовок, подходов к пониманию, направленности и методам её реализации. Полагаем целесообразным расширить определение «миграционная политика», изложив его в следующей редакции: «Миграционная политика – комплекс организационных, институциональных, нормативных, правовых, финансовых, идеологических и иных мер, осуществляемых международными органами и организациями, государственными и муниципальными органами власти, политическими партиями, общественными организациями и движениями, средствами массовой информации и их представителями по формированию и реализации основных направлений управления миграционными процессами посредством использования власти, в т. ч. политической, либо осуществления влияния на власть в интересах реализации значимых государственных и общественных потребностей, обеспечения и защиты прав человека и гражданина» [64] .
63
Кононов Л.А. Миграционная политика России: проблемы и пути их решения. (Аналитические обзоры Института научных исследований и информации при Президенте Российской Федерации: периодическое издание (открытая серия). № 4 (14). 2010) / Л.А. Кононов. – М.: Изд-во РАГС, 2010. – С. 7.
64
Волох В.А. Новая Россия: политика и управление миграционными процессами; монография. – Самара: Издательский Дом «Бахран-М», 2015. – С. 31–32.
Проведенный анализ позволяет заключить, что, несмотря на наличие целого ряда научных дефиниций государственной миграционной политики, органы федеральной законодательной и исполнительной власти Российской Федерации в официальных документах не дают её четкого, научно-выверенного толкования. А ведь именно определение должно задавать вектор политической деятельности государства на перспективу, который в дальнейшем декомпозируется и уточняется по сферам, направлениям и механизмам.
Субъектами политики (акторами) выступают государственные и общественные институты и граждане, которые разрабатывают и осуществляют в отношении мигрантов внутренний и внешний политические курсы. К ним относятся центральные органы власти, органы власти в регионах, местные органы власти, ведающие соответствующим кругом вопросов.
Акторами миграционной политики являются глава государства, парламент, правительство, поскольку в их компетенции находится принятие нормативных, правовых актов в отношении мигрантов, судебные органы, так как к ним в случае возникновения споров апеллируют мигранты. Государственные служащие указанных ведомств осуществляют практическую часть работы по управлению миграционными процессами.
Однако, такое широкое общественное явление, миграция имеет также и воздействие на иные социальные институты и их представителей. В современном мире вопросы миграции – не только прерогатива государства, но и деятельность неправительственных организации, коммерческого сектора, общественных объединений. На основе аутсорсинга – передачи части функций и полномочий негосударственным организациям в сфере миграционной политики действует значительное количество субъектов, принимающих участие, например, в организации переселения, адаптации мигрантов, формулировании целей политики и отработке методов ее осуществления.