Государственное управление здравоохранением в Российской Федерации
Шрифт:
§ 3.1. Административно-правовой статус медицинского учреждения
Прежде чем перейти к рассмотрению понятия и основных элементов административно-правового статуса медицинского учреждения, необходимо выяснить, что следует понимать под медицинским учреждением.
Больницы, поликлиники и т. д. в порядке обобщения называются учреждениями здравоохранения. Термин «медицинское учреждение» или «учреждение здравоохранения» можно встретить во многих нормативных актах. [211] В подзаконных актах можно встретить другое название – лечебно-профилактическое учреждение. [212] Однако определения понятия «учреждение здравоохранения» (медицинского, лечебно-профилактического учреждения) не содержит ни один действующий нормативно-правовой акт.
211
См. например, п.1 ст. 41 Конституции РФ, ст. ст. 12–13 Основ законодательства об охране здоровья граждан в РФ, ст. 2 Закона РФ «О медицинском страховании граждан» и др.
212
См.:
На подзаконном уровне понятие медицинского учреждения служит целям обобщения лечебно-профилактических учреждений «независимо от ведомственной подчиненности и формы собственности», что юридически неверно: учреждение – это разновидность организаций, которые существуют и в других, отличных от учреждения, организационно-правовых формах (хозяйственных товариществ и обществ, кооперативов и т. д.). [213]
Основополагающие нормы, определяющие правовой статус учреждения, содержатся в Гражданском кодексе РФ, [214] который признает учреждением, организацию, созданную собственником (учредителем) для осуществления управленческих, социально-культурных или административно-политических функций некоммерческого характера и финансируемую им полностью или частично (ст. 120). Следовательно, медицинские учреждения как некоммерческие организации, во-первых, призваны выполнять социально-культурные функции, во-вторых, они не имеют в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли. Несмотря на это медицинские учреждения могут осуществлять и направленную на получение прибыли предпринимательскую деятельность, но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы.
213
Стародубов В.И., Тихомиров А.В. Учреждения здравоохранения как элемент системы здравоохранения // Главврач. 2002. № 9. С. 4.
214
Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 21.07.2005) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3120.
Бюджетный кодекс РФ [215] (ст. 161) раскрывает понятие бюджетного учреждения (государственного или муниципального), которое создается органами государственной власти или органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических и иных функций некоммерческого характера, деятельность которого финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Именно в этой форме (бюджетное учреждение) и функционирует в настоящее время большая часть организаций здравоохранения.
215
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 26.04.2007 г. № 63-ФЗ) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; Российская газета. 2007. 27 апреля.
Для здравоохранения отдельное учреждение здравоохранения является организационным подразделением, охватывающим здравоохранительной деятельностью определенную территорию и состоящим в доле бюджета здравоохранения в расчете на эту территорию. Тем самым учреждение здравоохранения – это территориально-финансируемая единица здравоохранительной деятельности, а территория страны и бюджет здравоохранения представляют собой взаимно соотносящиеся распределительные величины.
Следует заметить, что текущее законодательство в современных условиях постепенно отходит от использования в качестве базовых понятий – учреждение здравоохранения и медицинское учреждение, а переходит к более традиционному понятию – организация здравоохранения. [216]
216
См.: Балашова Г.В. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь в Российской Федерации / Г.В. Балашова. – М.: ПРОСПЕКТ, 2000. – С. 55; Лисицын Ю.П. Тактика охраны здоровья и концепция здравоохранения. // Экономика и управление здравоохранения. – 1993. – № 2. С. 36.
Так, ст. 2, 72 проекта Федерального закона «О здравоохранении в Российской Федерации» дает понятие организации здравоохранения – это предприятия, учреждения и организации системы здравоохранения независимо от формы собственности.
Таким образом, понятие организация здравоохранения (медицинская организация) является более широким по отношению к понятию учреждение здравоохранения (медицинское учреждение).
Несмотря на это, на сегодняшний день преобладающей организационно-правовой формой организаций здравоохранения остается учреждение (государственное и муниципальное). Основными факторами, влияющими на избрание именно данной формы, являются: традиционность использования и, как следствие, сложившаяся наработанная нормативная правовая база, регламентирующая вопросы функционирования учреждений (в немалой степени этому способствуют нормы ГК РФ, предусматривающие в качестве одной из форм организаций, создающихся для достижения специфических некоммерческих целей, учреждение); оптимальность данной конструкции для введения в гражданский оборот субъектов, которым требуется «ограниченный объем прав, необходимый лишь для материально-технического обеспечения их деятельности»; [217] обеспечение баланса интересов собственника (государства) и организации, обусловливаемое четкостью и, в определенной мере, прозрачностью механизма финансирования. [218]
217
Гражданское
218
Волкова Н.С. Модернизация здравоохранения и совершенствование статуса его учреждений // Журнал российского права. 2006. № 4. С. 20.
Поскольку проводимое исследование предполагает изучение административно-правового статуса именно учреждений, непосредственно оказывающих медицинскую помощь населению, то в дальнейшем будет использовано понятие «медицинское учреждение» или «учреждение здравоохранения».
Таким образом, под медицинским учреждением следует понимать учреждения и организации независимо от формы собственности, ведомственной принадлежности и организационно-правового статуса, оказывающих медицинскую помощь, охватывающие здравоохранительной деятельностью определенную территорию и состоящие в доле бюджета здравоохранения в расчете на эту территорию. В данное понятие также следует включить лиц, осуществляющих медицинскую деятельность без образования юридического лица как индивидуально, так и коллективно.
В ведомственных целях учреждения здравоохранения в процессе почти тридцатилетнего изменения их номенклатуры [219] приобрели разделение на лечебно-профилактические, учреждения здравоохранения особого типа, учреждения здравоохранения по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и аптечные.
Из данного перечня учреждений непосредственно медицинскую (лечебную) деятельность осуществляют лишь лечебно-профилактические учреждения (больничные учреждения; диспансеры; амбулаторно-поликлинические учреждения; центры, в том числе научно-практические; учреждения скорой медицинской помощи и учреждения переливания крови; учреждения охраны материнства и детства; санаторно-курортные учреждения), являющиеся обязательным компонентом всех трех систем здравоохранения. Лечебно-профилактическое учреждение – сложная, динамическая социально-экономическая система, представляющая планомерно организованное и относительно обособленное самостоятельно функционирующее звено непроизводственного сектора экономики, в котором осуществляется лечебно-профилактическая деятельность с целью обеспечения системы общенародных, коллективных и личных экономических интересов, характеризующаяся технологическим и организационным единством и социально-экономическими связями. [220]
219
См.: Приказ Министерства здравоохранения СССР № 1000 от 23 октября 1978 г. «Об утверждении номенклатуры учреждений здравоохранения»; Приказ Министерства здравоохранения РФ от 9 апреля 1998 г. № 110 «Об утверждении номенклатуры учреждений здравоохранения»; Приказ Министерства здравоохранения РФ от 3 ноября 1999 г. № 395 «Об утверждении номенклатуры учреждений здравоохранения»; Приказ Министерства здравоохранения РФ от 3 июня 2003 г. № 229 «О Единой номенклатуре государственных и муниципальных учреждений здравоохранения»; Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 07.10.2005 г. № 627 «Об утверждении единой номенклатуры государственных и муниципальных учреждений здравоохранения».
220
Кучеренко В.З. Организация и анализ деятельности лечебно-профилактических учреждений в условиях обязательного медицинского страхования / В.З. Кучеренко. – М.: Статут, 2000. – С.14.
Следует установить критерии для классификации медицинских учреждений. Так все учреждения здравоохранения можно подразделить: в зависимости от отраслевой принадлежности, форм собственности, категорий обслуживаемого населения, структуры медицинского учреждения, профилизации коечного фонда, наличия права на оказание платных услуг и некоторых других классификационных оснований.
По отраслевой принадлежности можно выделить ведомственные и территориальные медицинские учреждения.
Как уже было отмечено ранее, ряд министерств и ведомств (Министерства транспорта и связи РФ, Министерства обороны РФ, Министерства внутренних дел РФ и др.) имеют сеть ведомственных медицинских учреждений – больничных учреждений. Деление медицинских учреждений по территориальному признаку позволяет выделить республиканские (федеральные и в составе Российской Федерации), областные (краевые), городские, районные, участковые.
По формам собственности медицинские учреждения подразделяются на государственные (федеральные и субъектов) и муниципальные учреждения, унитарные предприятия, частные организации. Государственные и муниципальные лечебно-профилактические учреждения создаются собственником для осуществления социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируются им полностью или частично. Учреждения в отношении закрепленного за ними имущества реализуют право оперативного управления. Государственными являются республиканские (краевые, областные, окружные) больницы. Они находятся в собственности субъекта федерации и приватизации не подлежат.
К частным относятся лечебно-профилактические учреждения, имущество которых находится в частной собственности, а также лица, занимающиеся частной медицинской практикой.
Для целей социальной медицины и организации здравоохранения учреждения государственной и муниципальной собственности распределены по видам (отраслям) здравоохранительной деятельности: лечебно-профилактической, охраны здоровья (медицинской помощи) женщинам и детям, санитарно-противоэпидемической, медико-фармацевтической, медико-образовательной и научно-исследовательской, санаторно-курортной, патологоанатомической (включая судебно-медицинскую и судебно-психиатрическую экспертизу), а так же медико-страховой (ОМС). [221] / Под ред. Ю.П.Лисицына. – М.: Приор-издат, 1999.– С.321.]
221
Лисицын Ю.П. Социальная гигиена (медицина) и организация здравоохранения / Ю.П. Лисицын. [и др.