Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Ермасова Наталья Борисовна

Так, в федеральном бюджете США на 2005 г. по программе Medicaid было выделено 182 млрд долл., по программе Medicare – 333 млрд долл. [14]

Таким образом, системы финансовых трансфертов из государственных бюджетов в региональные и местные бюджеты преследуют три основные цели.

Во-первых, необходимо обеспечить местные органы власти финансовыми средствами, необходимыми для выполнения их задач, иными словами – исправить вертикальное налоговое неравенство, возникающее, когда местные органы власти одного или нескольких уровней замечают,

что сбор разрешенных налогов по «разумным» ставкам не приносит им достаточно средств для предоставления на соответствующем уровне находящихся в их ведении услуг.

14

См.: Материалы Экономического комитета США // http://www.house.gov/jec.

Во-вторых, речь идет о том, чтобы выровнять горизонтальное неравенство. Горизонтальное налоговое неравенство возникает, когда два местных органа власти, желающих предоставить услуги на одинаковом уровне, замечают, что для этого им потребуются разные налоговые ставки.

В-третьих, чтобы направить действия местных властей на обеспечение предоставления местных общественных услуг в соответствии со стандартами или в рамках политики обустройства и развития территории, оказать влияние в пользу осуществления тех или иных инвестиций.

Дотации и субвенции не являются полностью взаимозаменяемыми, так как их доля в размере перечисляемых сумм зависит от важности, придаваемой каждой из названных ранее целей. Так, например, дотации будут уместнее в том случае, если надо осуществить выравнивание: в большинстве случаев государство предоставляет такие дотации, которые позволяют выровнять одновременно горизонтальное и вертикальное налоговое неравенство.

Если же стоит только одна цель – восполнить разрыв между местными расходами и собственными налоговыми поступлениями, то следует прибегать к дотациям, поскольку субвенции в большей степени, чем дотации, ограничивают свободу действия местных властей, когда для этого нет оправданных оснований. Вследствие этого дотации используются почти исключительно в тех случаях, когда надо восполнить недостающее финансирование текущих расходов муниципальных образований, а не для финансирования капитальных расходов.

В тех случаях, когда речь идет о финансировании услуг, на предоставление которых местные органы власти уполномочены государством, либо о стимулировании местных органов власти к предоставлению услуг, дающих преимущества нерезидентам, либо об оказании помощи в тех случаях, когда услуги соответствуют минимальным государственным нормам, то специальные субвенции представляются более подходящими, чем дотации. Это касается и тех случаев, когда поставлена задача осуществления определенных видов капиталовложений для управления развитием в заданном направлении. С данной целью предоставляют гранты на капитальное строительство (ГКС). Схемы ГКС представляют собой хорошо продуманный механизм, который может быть использован в двух целях: чтобы способствовать развитию местной капитальной инфраструктуры и создавать инструмент для стимулирования хорошего уровня местного правления. Именно в децентрализуемых развивающихся странах и странах с переходной экономикой Мировой банк, ЮНДП и другие двусторонние организации поддерживают введение таких грантов. В рамках системы ООН фонд капитального строительства ООН (ЮНСДФ) специализируется в разработке и осуществлении этих схем капитальных грантов.

Хотя ГКС отличаются от страны к стране, они имеют следующие основные черты.

1. Каждому органу самоуправления выделяется трансфертная сумма ГКС на основании прозрачной, справедливой и объективной формулы. Это позволяет

местным органам самоуправления разработать план капитального строительства в рамках известного бюджета.

2. Ресурсы не являются полностью безусловными: они предназначены только для капитального строительства.

3. Проектам ГКС должны соответствовать ресурсы из местного бюджета (обычно 10—20%), чтобы обеспечить закрытие сделки на местном уровне и получение объекта в собственность. Требование такого соответствия будет также стимулировать, пусть даже и опосредствованно, усилия, направленные на сбор местных доходов.

Для того чтобы местный орган самоуправления получил ГКС, он должен отвечать ряду объективных условий минимального доступа. Местным органам самоуправления сообщают в начале процесса составления местного бюджета, отвечают они этим условиям или нет, или что они должны сделать, чтобы отвечать им.

При желании, местным органам самоуправления, не отвечающим условиям минимального доступа (но отвечающим ряду более слабых критериев), предоставляются гранты на развитие ресурсной базы, чтобы они могли быть квалифицированы в ходе составления следующего бюджета.

Возможен подбор условий минимального доступа, отвечающих специфическим для данной местности нуждам.

Требования могут включать в себя:

– широкое участие и прозрачность при планировании и составлении бюджета;

– ведение бухгалтерской книги квалифицированным финансовым работником;

– своевременное выполнение требований, предъявляемых центральным правительством к отчетности;

– отсутствие неудовлетворительного ревизионного отчета за предыдущий бюджетный год.

Рассмотрим, какие межбюджетные трансферты применяют Украина, Республика Беларусь и Киргизская Республика.

Украина:

– дотации выравнивания – межбюджетные трансферты на выравнивание доходной способности бюджета, который его получает;

– субвенции – межбюджетные трансферты для использования на определенную цель в порядке, определенном тем органом, который принял решение о предоставлении субвенции.

Республика Беларусь:

– дотации – денежные средства, выделяемые из вышестоящего бюджета на невозвратной основе;

– субвенции – денежные средства, выделяемые из вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету на конкретные цели;

– субсидии – денежные средства, предоставляемые вышестоящим бюджетом нижестоящему бюджету для выравнивания уровня социально-экономического развития соответствующей административно-территориальной единицы.

Киргизская Республика:

– категорийные гранты – предназначены для обеспечения минимального уровня предоставления услуг в отраслях образования и здравоохранения;

– гранты на выравнивание – распределяются по формуле и предоставляются с целью обеспечения в регионах определенного уровня предоставления общественных услуг, которые имеют большое значение для населения;

– частичные гранты – позволяют стимулировать расходы субцентральных властей на финансирование заданий, определенных государством приоритетными.

Глава 4

Бюджетный процесс. Бюджетирование

Особенности бюджетного процесса определяются формами правления и государственного устройства страны. Налоговая система страны должна быть скоординированной и уравновешенной. Государство, в частности, должно следить за тем, чтобы налоговое бремя распределялось сообразно налоговому потенциалу. Существование же различных налоговых уровней затрудняет поиск адекватных решений.