Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Ермасова Наталья Борисовна

Специалисты Центра фискальной политики России пришли к выводу что для того, чтобы довести бюджетную обеспеченность до одинакового уровня по всем субъектам, в федеральном бюджете должно быть сконцентрировано не менее 85% всех налоговых доходов государства, и только затем примерно половину из них необходимо перераспределить в виде финансовой помощи. При увеличении доходов федерального бюджета с 50 до 60% общего объема доходов консолидированного бюджета страны и возрастании помощи регионам отношение максимальной бюджетной обеспеченности к среднему по стране уровню снижается с 4,3 до 3,5 раза, минимальной – повышается с 0,58 до 0,81 раза, а вариация бюджетной обеспеченности снижается с 21,7 до 10 раз. Аналогичное повышение централизации до 70% изменяет эти показатели до 2,6, 0,9 и 3,8 соответственно. Таким образом, очевидной

является сложность сочетания централизации финансовых ресурсов с необходимостью расширения налоговых полномочий регионального уровня власти и органов местного самоуправления. [25]

25

См.: Христенко В. Б. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению полномочий // Российская газета. 2001. 17 фев.

На уровне субъектов Российской Федерации есть три региональных налога (на имущество организаций, транспортный, на игорный бизнес), кроме того, федеральный налог на прибыль в пределах регулируемой субъектами Российской Федерации ставки 4% фактически является региональным. На уровне поселений также имеются два существенных местных налога – земельный и на имущество физических лиц.

Основные проблемы сложились на уровне муниципальных районов. Предложение Правительства РФ передать на этот уровень транспортный налог было отклонено. Федеральным Собранием одновременно был отменен местный налог на рекламу и так и не введен торговый сбор. В итоге на уровне муниципального района формально нет ни одного местного налога. Некоторую налоговую автономию этому уровню власти обеспечат полномочия по регулированию единого налога на вмененный доход, однако формально это все же не местный налог, а специальный налоговый режим.

Кроме того, налоговая автономия органов местного самоуправления будет частично поддерживаться режимом самообложения: введением через референдум разовых сборов с граждан на конкретные цели. Активное использование этого нового инструмента – лучший способ не на словах, а на деле доказать, что муниципалитетам действительно нужна более широкая налоговая автономия и что они смогут ею эффективно распорядиться.

Опыт Ставропольского края показывает, что для успешной реализации Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо решить некоторые важные проблемы. [26]

26

См.: Храмова Т. В. Приоритеты проведения реформ в регионах // Финансы. 2005. № 12. С. 17—23.

Например, органы местного самоуправления и финансовые органы столкнулись с трудностями при обмене информацией с налоговой службой. Упомянутым выше законом установлено, что налоговые органы обязаны вести учет по начислениям и уплате налогов и сборов непосредственно по каждому муниципальному образованию. Укрупнение налоговых инспекций делает эту задачу практически невыполнимой, а отсутствие информации по налогооблагаемой базе к началу подготовки проектов бюджетов муниципалитетом любого уровня на 2006 г. практически срывает этот процесс, так как не дает возможности сформировать их доходную часть.

Учитывая изложенное, а также для повышения качества и достоверности планирования доходной части региональных и местных бюджетов целесообразно поручить Федеральной налоговой службе разработку форм налоговой отчетности, отвечающей как интересам налоговой службы в целом, так и интересам региональных органов власти и органов местного самоуправления.

Еще одна проблема – кассовое исполнение местных бюджетов. В стране, в частности в Ставропольском крае, созданы и успешно функционируют региональные и муниципальные казначейства, в которых решены вопросы эффективного управления государственными финансовыми ресурсами, эффективного кассового обслуживания исполнения федерального и субфедеральных бюджетов. В соответствии со ст. 65 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об

общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» кассовое обслуживание бюджетов вновь образуемых муниципальных образований осуществляется в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом Российской Федерации (БК РФ).

Согласно ст. 215.1 БК РФ кассовое обслуживание бюджетов поселений, бюджетов муниципальных районов и городских округов будет осуществляться территориальными органами Федерального казначейства.

Вместе с тем, в условиях существования и функционирования в ряде субъектов Российской Федерации региональных систем казначейских органов, кассовое обслуживание бюджетов поселений может быть организовано и в органах регионального казначейства согласно приказу Федерального казначейства от 25.03.2005 № 1н «О порядке кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства».

В зависимости от выбранного варианта кассового обслуживания бюджетов поселений функции территориальных органов Федерального казначейства могут включать в себя: [27]

– ведение лицевых счетов распорядителей и получателей бюджетных средств местных бюджетов;

– учет и доведение информации о лимитах бюджетных обязательств и объемах финансирования до бюджетополучателей местных бюджетов;

– учет денежных обязательств местных бюджетов;

– санкционирование и проведение платежей за счет средств местных бюджетов;

27

См.: Костюченко В. Ф. Пути реализации реформы местного самоуправления казначейскими органами // Финансы. 2005. № 9. С. 34.

– формирование и предоставление отчетной информации о кассовых операциях местных бюджетов.

В связи с реформированием бюджетного устройства местного уровня, связанного с выделением четвертого уровня бюджетной системы, возникает объективная необходимость построения оптимальной с организационной и экономической точек зрения, но в то же время эффективной и информативной модели управления бюджетными потоками на субфедеральном уровне, которая укладывалась бы в рамки приказа № 1н.

Опыт показывает, что кассовое исполнение местных бюджетов могут взять на себя региональные казначейства. При этом необходимо установить, какими ресурсами будут обеспечиваться кассовые разрывы.

Отсутствие необходимой статистической отчетности лишает возможности объективно анализировать социально-экономическое и финансовое состояние муниципальных поселенческих (сельских) образований, планировать их деятельность. В связи с этим необходимо в ближайшее время на уровне Федеральной статистической службы решить вопрос о формах и показателях статистической отчетности для сельских и других видов муниципальных образований.

Для улучшения бюджетной обеспеченности сельских (поселенческих) муниципальных образований было бы целесообразно ввести новые местные налоги, например налог на доходы личных домашних хозяйств.

Сейчас в стране учет этих доходов не ведется, хотя такая практика необходима для объективной оценки неналоговых доходов и социально-экономического уровня жизни определенной части сельского населения, а также роста налогооблагаемой базы. Еще один важный момент – эффективное использование механизма государственного и муниципального заказа при приобретении товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, применение формализованных процедур планирования и осуществления бюджетных закупок. Действующее законодательство Российской Федерации в области государственных закупок нуждается в существенной доработке, так как оно принималось на различных этапах переходного периода в условиях быстро меняющейся экономической ситуации. В частности, в нем не предусмотрен механизм проведения конкурсных процедур для бюджетных учреждений, финансируемых из бюджетов разных уровней или осуществляющих долевое строительство и другие совместно выполняемые работы. Из вариантов кассового обслуживания, предусмотренных приказом № 1н Федерального казначейства, обязательным должен быть вариант с открытием и ведением лицевого счета финансовой службы соответствующего бюджета.