Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Ермасова Наталья Борисовна

Более глубокая трактовка межбюджетных отношений заключается в их понимании как системно организованных денежных потоков и связей между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и грантов. В этом случае, во-первых, в систему субъектов межбюджетных отношений вовлекаются члены общества (физические лица) – получатели грантов (бюджетных пособий); во-вторых, большое значение приобретает проблема финансовых кругооборотов (их направленность, организация, регулирование, устойчивость, воспроизводимость); в-третьих, становится первостепенной проблема потенциалов бюджетных фондов, формируемых и распределяемых посредством системы межбюджетных отношений. Органы власти (федеральные, региональные и местные) при правильной трактовке сущности межбюджетных отношений выступают лишь как посредники между государством и членами общества (физическими лицами, гражданами)

по финансовому (бюджетному) обеспечению предоставления социальных (общественных) благ в соответствии с установленными нормами и стандартами, а также возможностями государства. [48]

48

См.: Любимцев Ю. Приоритеты совершенствования межбюджетных отношений // Экономист. 2000. № 6. С. 21—33.

В Российской Федерации в настоящее время используются следующие методы бюджетного выравнивания:

– субвенции – безвозмездное целевое финансирование расходов нижестоящих бюджетов за счет средств вышестоящих бюджетов;

– дотации – безвозмездное нецелевое выделение средств для покрытия дефицита нижестоящего бюджета;

– взаимозачеты – выделение средств нижестоящим бюджетам на покрытие расходов, связанных с передачей им расходных функций по решению центрального Правительства РФ; ссуды вышестоящих бюджетов;

– трансферты – оказание финансовой помощи за счет средств Фонда финансовой поддержки регионов.

Стандартные формы финансовой поддержки территорий, такие как дотации, субвенции, субсидии и трансферты, распределяемые по вертикали бюджетной системы государства, включены в систему горизонтального выравнивания.

В официальной российской терминологии понятие «трансферты» далеко не всегда используется в смысле «передачи средств из одного бюджета в другой». Так, в БК РФ термин «трансферты» встречается всего четыре раза и все четыре раза речь идет о трансфертах населению. Там, где идет речь о межбюджетных трансфертах, в БК РФ используется термин «ассигнования другим уровням власти». Так, из форм расходов бюджетов, перечисленных в ст. 69 БК РФ, к межбюджетным трансфертам относятся:

– трансферты населению, осуществляемые в форме ассигнований на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;

– ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

– ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;

– дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, государственным внебюджетным фондам.

Четкой грани между этими четырьмя формами расходов нет. Так, трансферты, передаваемые начиная с 2001 г. регионам из федерального бюджета (из Фонда компенсаций) на выплату детских пособий, можно считать, во-первых, трансфертами населению, поскольку они предназначены именно для выплат населению; во-вторых, ассигнованиями на осуществление отдельных государственных полномочий, поскольку выплата детских пособий является государственным полномочием, переданным на субфедеральный уровень; в-третьих, ассигнованиями на компенсацию дополнительных расходов, поскольку в связи с передачей государственного полномочия (выплаты детских пособий) у регионов возрасли расходы; в-четвертых, поскольку эти трансферты носят целевой характер, то согласно терминологии БК РФ они могут считаться субвенциями.

В ряде субъектов Российской Федерации установленные федеральными законами обязательные выплаты населению (в частности, детские пособия) производятся не из местных бюджетов, а из бюджетов субъекта Российской Федерации, при этом средства на эти цели предоставляются из федерального бюджета. Трансферты населению, осуществляемые в форме ассигнований органам государственной власти субъектов Российской Федерации, также являются одной из допустимых форм расходов федерального бюджета, хотя эта форма расходов и не упомянута в ст. 69 БК РФ.

В Российской Федерации к этой категории трансфертов относятся субвенции регионам на исполнение важнейших социальных законов – законов о детях, ветеранах, инвалидах, военнослужащих и некоторых других. Логика всех изменений в законодательстве состоит в том, что уровень власти, устанавливающий

расходные обязательства, должен их финансово обеспечивать либо непосредственно за счет средств своего бюджета, если это входит в его полномочия, либо передавая субвенции нижестоящим органам власти в рамках схемы делегированных полномочий. Разграничение расходных обязательств по различным бюджетным уровням представлено в табл. 6.24.

Таблица 6.24

Разграничение расходных обязательств

Уровень власти в двух средних столбцах табл. 6.24 совпадает. Ранее все было наоборот: Российская Федерация устанавливала обязательства, а финансовое обеспечение возлагалось на субъекты Российской Федерации, на муниципалитеты. В такой ситуации совершенно не понятно, кто за что отвечает и кому предъявлять иски. Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации““ и „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ (с изм. от 29.11., 21.12, 29.12, 30.12.2004, 01.04, 09.05, 30.06, 18.07, 27.09, 31.12.2005, 10.01, 06.03, 13.03, 03.06, 06.07.2006) (так называемый Большой закон о внесении изменений во все отраслевое законодательство) устранил эту ситуацию [49] . Он привел разграничение обязательств в соответствие с этими тремя базовыми схемами: либо федерация вообще не вмешивается в установление обязательств субъектов и муниципалитетов, и они делают это сами, либо делает это рамочно, т. е. определяет, что такое обязательство существует, и его необходимо выполнять. Либо возможна самая последняя схема, когда обязательства можно делегировать, но тогда уже надо находить средства в бюджете и передавать их в виде субвенций нижестоящим органам власти. Роль субъектов Российской Федерации растет, идет децентрализация нормативно-правового регулирования на уровне субъектов Российской Федерации, поскольку это ключевое звено государственного управления, государственной власти. Сюда смещаются и финансовые обязательства, но смещаются не с федерального уровня, а с уровня муниципалитетов. Муниципалитеты до сих пор выполняли квазигосударственные функции. Они несли такую нагрузку по выплате социальных пособий, заработных плат учителям и т. д., какую в принципе не обязаны нести. Это не вопрос местного значения, это вопрос государственной политики. Будет происходить и перемещение бюджетных ресурсов с уровня муниципалитетов на уровень субъектов Российской Федерации, но при существенном сокращении расходных обязательств местных органов власти.

49

См.: Лавров А. М. Бюджетная реформа 2001—2007 гг.: от управления затратами к управлению результатами. М.: ИРОФ, 2006. С. 16—18.

Необходимо создание у регионов стимулов к проведению политики, отвечающей интересам центра. Речь идет о трансфертах, занимающих промежуточное положение между целевыми и нецелевыми: эти трансферты выделяются на определенные цели, но цели сформулированы так широко, что у регионов остается достаточно много свободы, чтобы выбрать собственные подходы и решения в заданных широких рамках. При этом такие трансферты предоставляются не всем регионам, а только тем, которые согласятся выполнить определенные условия. Впрочем, за эти усилия полагается обычно настолько привлекательное вознаграждение, что отказавшихся выполнить условия практически не бывает.

Речь идет о так называемых зеркальных грантах, или о трансфертах, предоставляемых регионам на условиях софинансирования каких-либо проектов. Термин «на условиях софинансирования» напоминает термин «на долевой основе» – так сказано в БК РФ о субсидиях – целевых трансфертах, предоставляемых на долевой основе. Однако никаких указаний о том, что такое «на долевой основе», БК РФ не содержит, а на практике термин «субсидия» используется в тех случаях, когда передаваемого трансферта заведомо не хватает для покрытия необходимых расходов.