Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Ермасова Наталья Борисовна

В 2004 г. победителями конкурса стали: Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Саха (Якутия), Республика Хакасия, Белгородская область, Кировская область, Ленинградская область, Смоленская область, которые – в случае выполнения принятой в этих субъектах Российской Федерации программы реформирования региональных финансов – должны получить в среднем в течение двух лет более чем по 150 млн руб. из федерального бюджета в качестве дополнительной финансовой помощи.

Масштаб реформ постепенно увеличивается. Если в начале в ФРРФ речь шла о пяти регионах в каждом конкретном году, то в ФРРМФ речь идет о восьми регионах и восьми муниципалитетах одновременно.

В рамках федерального эксперимента будет задействовано по крайней мере 15 федеральных министерств и ведомств,

или даже больше, если появятся желающие участвовать в эксперименте. Число одновременно реформируемых объектов увеличивается. В то же время снижается сумма грантов и премий, приходящихся на каждый регион или муниципалитет. Если предположить, что регион и министерство – это институты примерно одного порядка, то сумма средств, приходящихся соответственно на регион изначально, была в среднем около 8 млн долл. США, сейчас она в ходе федерального эксперимента снизилась. На каждое министерство, выигравшее конкурс, будет приходиться около 700 тыс. долл. США.

Растет формализация процесса, повышается детальность предписаний: что, когда и по каким пунктам надо делать. Увеличивается число процедур и индикаторов, которые одновременно переходят из разряда, характеризующего качественные изменения, в разряд количественных: проценты, доли [59] . В начале предполагалось предоставить регионам шесть месяцев на подготовку реформ и два года на реализацию. Сейчас же регионы имеют только три месяца и два года на реализацию, а федеральные ведомства – только полтора-два месяца на подготовку, в течение которых соответствующие решения нужно провести через департаменты, подготовить, согласовать и т. д., и один год на реализацию. Сравнительный анализ Фонда реформирования региональных финансов и Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов приведен в табл. 6.31.

59

См.: Онищенко В. В. Система стимулирования реформ в России: результаты сравнительного анализа на примере Фонда реформирования региональных финансов и эксперимента по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат / Общественные финансы. Серия 8. М.: ИРОФ.С 72.

Таблица 6.31

Сравнительный анализ Фонда реформирования региональных финансов и Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов

Всем трем инструментам в большей или меньшей степени присуща слабость подходов:

1) недостаточное внимание к базовому финансовому управлению (ФРРФ, ФРРМФ);

2) недостаточное внимание к вопросам политики (бюджетное планирование, ориентированное на результат). [60]

60

См.: Онищенко В. В. Указ. соч. С. 77.

Большое внимание уделяется макропоказателям и вопросам экономической политики, а не базового финансового контроля, управления. Это делается специально с расчетом на то, что невозможно достичь хороших макропоказателей при плохих базовых характеристиках финансового управления.

Фонд финансовой поддержки муниципальных образований. В Федеральном законе 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» впервые регламентируется создание фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Их создание в составе бюджетов субъектов Российской Федерации также является аналогом правового механизма, устанавливаемого в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год путем утверждения определенной доли каждого субъекта Российской Федерации в Федеральном фонде финансовой поддержки субъектов

Российской Федерации.

Порядок формирования и функционирования Фонда финансовой поддержки муниципальных образований на уровне субъекта Российской Федерации регламентируется ст. 10 Федерального закона 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с положениями этого закона все территории субъектов Российской Федерации предлагается разграничить региональными законами между городскими и сельскими поселениями, объединить группы поселений в муниципальные районы. Таким образом, заложена идея формирования двухуровневой системы местного самоуправления с фиксированным перечнем полномочий для муниципальных образований разного типа. Новые подходы к территориальной организации местного самоуправления предопределили и специфику регулирования в новом федеральном законе таких вопросов, как разграничение полномочий, распределение налоговых доходов, установление общих принципов организации межбюджетных отношений, а также схемы взаимодействия между региональным и местным уровнем для предоставления финансовой помощи.

Предлагаемая схема оказания финансовой помощи муниципальным районам и городским округам во многом схожа с применяемой в субъектах Российской Федерации и до принятия этого закона, однако имеется и ряд новшеств.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований будут предоставляться из трех фондов: двух, сформированных на региональном уровне (фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и фонд финансовой поддержки поселений), и из районного фонда поддержки поселений.

Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов, городских округов показателей фактических доходов и расходов за отчетный период или показателей прогнозируемых на плановый период доходов и расходов тех или иных муниципальных образований не допускается. Применение этой нормы на практике позволит повысить объективность распределения средств финансовой помощи и снизить иждивенческие настроения муниципальных образований. Кроме того, для всех типов муниципальных образований финансовая помощь может быть заменена дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов.

Еще одним новшеством является введение ограничения по объемам трансфертов из фондов для конкретного муниципального образования, исходя из соотношения бюджетной обеспеченности муниципалитета и средних по региону показателей. Таким образом, муниципалитет, получающий дотации, не должен в результате оказаться в положении лучшем, чем другой муниципалитет, таких дотаций не получающий.

Законодательством Российской Федерации предусматривается возможность использования в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности различных муниципальных образований механизма так называемых отрицательных трансфертов, субвенций в региональный фонд финансовой поддержки поселений из бюджета поселений, чей уровень бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя в два раза и более превышает средний уровень по данному субъекту Российской Федерации. [61]

61

См.: Реформирование межбюджетных отношений / под ред. А. М.Лаврова. М.: ИРОФ, 2004. С. 16—17.

Кроме того, предусмотрены субвенции местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий из регионального фонда компенсаций, которые распределяются между всеми муниципальными образованиями пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих услуг.

Фонд финансовой поддержки муниципальных образований создается в бюджете субъекта Российской Федерации. Его средства формируются путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта Российской Федерации.