Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Ермасова Наталья Борисовна

Ответственность за распределение средств возложена на Министерство окружающей среды, транспорта и регионов.

Сумма нецелевой дотации, выделяемой местному органу власти, зависит от следующих факторов:

1) проведенная правительством оценка расходов, которые должна будет осуществить муниципальное образование;

2) оценочная налоговая база;

3) доля, причитающаяся местному органу власти из совокупного общенационального дохода от налога на предпринимателей.

При расчете нецелевой дотации (RSG) используют базовую формулу

RSG = SSA – NNDR – R · ТВ,

где SSA – стандартная расходная база (оценка расходов); NNDR – доля, выделяемая муниципальному образованию

из совокупного общенационального дохода от налога на предпринимателей; R – стандартная налоговая база, устанавливаемая государством; ТВ – база оценочного налога на уровне муниципального образования.

На практике в каждом регионе существует не один уровень местной администрации: NNDR и R распределяются между разными уровнями местной администрации, что гарантирует стандартный подход к муниципальным образованиям, имеющим равные полномочия в различных регионах.

Если бы все местные органы власти принимали свои бюджеты исходя из стандартной расходной базы, то все налогоплательщики, имеющие собственность одинаковой стоимости, платили бы местные налоги в одинаковом размере. В этом смысле дотация на финансовую поддержку муниципалитета обеспечивает 100%-ное выравнивание. Местные власти, у которых размеры расходов оказываются выше или ниже стандартной расходной базы, должны устанавливать налоговую базу соответственно выше или ниже оценочной налоговой базы.

На практике местные органы власти могут (в определенных пределах) принимать бюджет, предусматривающий размер расходов, отличающийся от стандартной расходной базы. Эти отклонения никак не влияют на сумму выделяемой дотации. Таким образом, отсутствует выравнивание на уровне взимаемого налога в случае отклонений от стандартной расходной базы.

Важнейшим элементом, входящим в расчет дотации на финансовую поддержку муниципалитета, является стандартная расходная база.

Совокупный размер стандартной расходной базы на национальном уровне соответствует сумме расходов, которые, с точки зрения правительства, должны осуществлять местные органы власти для обеспечения услуг, за которые они отвечают. Вместе с тем местные власти могут иметь расходы, отличные от рассчитанного для них размера стандартной расходной базы. Обычно реальная сумма расходов на 5% превышает показатель оценочного стандарта.

В общем размере стандартной расходной базы учитываются услуги, предоставляемые местными властями. Среди них можно назвать образование, социальную помощь, полицию, пожарную службу и содержание дорог. Существует также категория «прочих услуг», в которую входит целый ряд менее важных услуг, а также категория, объединяющая выплату процентов по долгам и выплату займов, предназначавшихся для финансирования инвестиций.

Стандартная расходная база каждого муниципального образования рассчитывается при помощи формулы, применимой ко всем муниципальным образованиям, где предоставляются однотипные услуги. Смыслом стандартной расходной базы является учет разницы в тех расходах разных местных органов власти, которые необходимы для предоставления услуг одинакового уровня и равной эффективности. Этот показатель учитывает также и особенности каждого района и его населения.

Значимость разных показателей выявляется в ходе статистического анализа. В большинстве случаев анализ касается затрат, произведенных местными органами власти в прошлом, поскольку они разъясняют смысл показателей, отражающих потребности местных властей. Полная формула опубликована в Отчете местных финансах за 1997—1998 гг. (Англия).

Показатели, используемые для расчета стандартной расходной базы, теоретически должны соответствовать объективным критериям, т. е. они не должны быть подвержены значительному влиянию решений, принимаемых на местном уровне. Помимо таких показателей был определен целый ряд других подходящих критериев.

Формулы ежегодно пересматриваются при участии местных властей и принимаются парламентом. После этого они становятся обязательными к применению. При этом государство имеет право предоставлять помимо дотации на финансовую поддержку муниципалитета своего рода специальные дотации, но оно очень осмотрительно пользуется этим своим правом.

Кроме дотаций, государство перечисляет местным органам власти субвенции

для финансирования текущих и административных расходов. Критерии выделения субвенций самые различные. Большая их часть выделяется на расходы особого типа, связанные, как правило, с предварительными договоренностями с правительством. Субвенции все чаще стали выделяться на конкурсной основе под проекты местных органов власти, которые разрабатываются в пределах имеющихся в государстве средств. Суммы субвенций могут значительно различаться и лишь в редких случаях покрывают всю стоимость проекта, под который выделяются.

В Великобритании используются англосаксонские методы оценки и расчета бюджетных доходов и расходов. В последнее десятилетие проводится модернизация финансового менеджмента в государственных органах. При этом используется новая методика – ресурсная оценка и бюджетирование (resource accounting and budgeting – RAB), которая стала ключевым моментом всех модернизаций государственного сектора Великобритании, начавшихся в 2001—2002 гг. [104]

Существует три вида бюджета: бюджет, выраженный денежными потоками (cash-based budget), бюджет, оценивающий обязательства (obligation-based budget) и оценочный бюджет (accrual-based budget). Бюджет, выраженный денежными потоками, оценивает результаты в денежном выражении без оценки того, куда были вложены эти средства – в деловую активность, в здания, сооружения или ресурсы. Бюджет, оценивающий обязательства, фокусируется на контроле и планировании выполненных обязательств или деятельности комитетов либо министерств, которые осуществляют платежи в данный период времени или будут осуществлять в будущем. Оценочный бюджет анализирует все проводимые трансакции, если они способствуют получению доходов или достижению каких-либо результатов, увеличению стоимости оборудования, постройке новых зданий и сооружений. Таким образом, идет оценка бюджетной стоимости на основе стандартов финансового учета (WGA). [105]

104

См.: Caridad M. Accrual Budgeting: accounting treatment of key public sector items and implications for fiscal policy // Public Budgeting & Finance, 2006. Summer, Volume 26. P. 47.

105

См.: http://www.wga.gov.uk.

В Великобритании в 1998 г. был принят Кодекс фискальной стабильности, устанавливающий два правила.

1. Золотое правило. Правительство может занимать деньги только для инвестиционных целей. Для финансирования текущих инвестиций применять государственный кредит нельзя.

2. Правило рационального инвестирования. Чистый долг государственного сектора определяется как пропорция от валового национального продукта и должен поддерживаться на стабильном и разумном уровне. [106]

106

См.: НМ Treasury Analyzing UK fiscal policy (London 1999) // http:// www.hm-treasury.gov.uk.

Оба этих правила учитывают экономический цикл в стране.

Кроме того, налоговые поступления оцениваются по трем позициям:

1) динамика налоговых поступлений по сравнению с прошлыми годами;

2) возможные экономические выгоды и поступления от изменения налогового законодательства;

3) относительное влияние налогового законодательства на экономическое развитие страны. [107]

7.4. Германия

107

См.: International Federation of Accounts, Revenue from Non-Exchange Transactions, IFAC Public Sector Committee, January 2004.