Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Ермасова Наталья Борисовна

Правительство перечисляет муниципальным образованиям и округам 2/3 дохода от налога на недвижимое имущество. Эти налоговые доходы перераспределяются в зависимости от соответствующих местных доходов. Так, например, муниципальные образования, не относящиеся к одному округу, и основные районные центры получают всю сумму причитающейся им доли, а муниципальные образования, входящие в округ, получают 3/7 доли, а округа – 4/7.

Законодательной базой дотации частичной поддержки являются: п. 7 ст. 106, п. 3 ст. 83 Конституции Баварии и ст. 1—5 Закона о финансовом выравнивании между федеральным государством, муниципальными образованиями и объединениями муниципальных образований. Эта дотация призвана частично обеспечить выравнивание затрат в муниципальных образованиях и сократить неравенство в налоговом потенциале.

В 1995 г. 89,5% муниципальных образований получили эту дотацию, составившую 53% всей суммы дотаций.

Что касается критериев распределения, то законодатели исходят из того, что муниципальные образования, имеющие относительно одинаковый размер и структуру, должны тратить примерно равные суммы на покрытие своих расходов. Вследствие этого налоговый потенциал муниципального образования сравнивается, с одной стороны, с суммой расходов, рассчитанной по численности населения (это основной критерий расчета), а с другой – с некоторыми специфическими расходами (это дополнительные критерии расчета для функций, выполняемых властями городов, не входящих в округ, в зонах, граничащих с Чешской Республикой, и в зонах, находившихся в прошлом в непосредственной близости от границ с бывшей ГДР, где социальные затраты превышают средний уровень). Если налоговый потенциал ниже реальных расходов, то эта разница компенсируется из расчета 55%.

Органом, ответственным за распределение причитающихся сумм, является Баварское бюро статистики и обработки данных. Оно не имеет никакого влияния на применение упомянутых выше критериев.

Дотация на выравнивание регламентируется п. 3 ст. 83 Конституции Баварии и ст. 7 Закона о финансовом выравнивании между Баварией, муниципальными образованиями и объединениями муниципальных образований. Система направлена на то, чтобы выровнять разницу в тех затратах, которые несут муниципальные образования при выполнении функций, делегированных местным органам власти Землей. В 1995 г. эта дотация составила 19,1% общей суммы дотаций. Ее получили все без исключения муниципальные образования.

Органом, ответственным за ее распределение, является Баварское бюро статистики и обработки данных.

Что касается критериев распределения, то муниципальные образования, не входящие в округ, получают 59,00 немецких марок на человека, в то время как собственно округа и муниципальные образования, входящие в округ, получают по 29,50 марок на человека, т. е. округа и муниципальные образования, входящие в округ, в целом получают 59,00 марок на человека. [110]

110

См.: Отчеты «Ограничение местных налоговых ресурсов, финансовое выравнивание и методы расчета дотаций» и «Местные финансы в Европе», опубликованные в серии «Местные и региональные органы власти в Европе» № 65 (1998) и № 61 (1997) издательства Совета Европы. Московский общественный научный фонд, 2000.

Кроме того, округа получают все средства от сборов и платежей, взимаемых Земельным советом в качестве властного органа земли. Муниципальные образования и округа получают местные поступления от взимаемых ими штрафов и административных взысканий, а округа еще и средства от штрафов и административных взысканий, взимаемых властями земли.

Субвенция в Германии выделяется только в том случае, если в этом есть реальная необходимость. Сумма субвенции зависит не от размера затрат на мероприятие, а от так называемых приемлемых затрат, являющихся основанием для выделения субвенции.

Кроме того, при определении размера субвенции следует учитывать финансовое положение получателя и достигнутый от мероприятия эффект за пределами муниципального образования (если оно выходит за ее рамки), заинтересованность в этом мероприятии правительства и наличие средств.

7.5. Италия

Процесс финансовой децентрализации в Италии начался в 1970-х гг. Бюджетная система Италии имеет высокую степень вертикального дисбаланса: централизация доходов на федеральном уровне, высокий уровень межбюджетных трансфертов в общем объеме доходов локальных правительств, преобладание условных грантов. [111]

111

См.: Emiliani N., Lugaresi S., Ruggiero E. Italy / Fiscal federalism in Theory and Practice. Editor Teresa Ter-Minassian. International Monetary fund, 1997. Pp. 249—250.

В

Италии четыре уровня бюджетной системы: центральный, региональный, провинциальный и муниципальный. Всего 20 регионов, 99 провинций и около 8100 муниципалитетов, а также 212 локальных специальных медицинских образований. При этом пять регионов имеют особый статус в соответствии с Конституцией 1948 г. Данные регионы имеют специальную расходную автономию. В основном к ним относятся большие острова, находящиеся на границе Италии. Специальные и обычные регионы различаются по процентному соотношению доходных источников в региональном бюджете (табл. 7.8).

Таблица 7.8

Распределение доходных и расходных источников на региональном уровне в Италии в 1993 г., % от ВВП [112]

Введение в 1993 г. налога на недвижимость обусловило более широкую финансовую самостоятельность местным органам власти за счет реализации одного из принципов, заложенных в основу Закона от 08.06.1990 № 142 «О реформе местных органов власти» и направленных на расширение их самостоятельности. В соответствии с этим законом было опубликовано постановление от 30.12.1992 № 504, призванное реализовать на деле новую систему государственных финансовых перечислений местным органам власти, в соответствии с которой государственные трансферты перестали быть основным источником финансового обеспечения местных органов власти. С принятием этого постановления соотношение между собственными финансовыми ресурсами и государственными трансфертами в местные бюджеты изменилось: размеры собственных ресурсов значительно превысили размеры трансфертов благодаря поступлениям от муниципального налога на недвижимость.

112

См.: Ministry of Budget Italy 1994.

Государственные перечисления должны быть направлены исключительно на финансирование необходимых услуг на уровне нормированного минимума, который в настоящее время отражает их единую форму предоставления на всей территории. Эта концепция постоянно меняется и является объектом дискуссий, требующих учитывать тот факт, что некоторые местные органы власти вынуждены предоставлять различные виды услуг в силу так называемого эффекта привлекательности. Однако стоимость всех этих услуг не может быть полностью компенсирована. Для выделения трансфертов используют следующие параметры: численность населения, площадь территории и социально-экономические условия, причем основным критерием остается численность населения. В настоящее время местными органами власти ведется дискуссия о том, чтобы придать больший вес такому параметру, как площадь территории; активнее всего в ней участвуют наименее населенные территориальные образования.

Постановление от 30.12.1992 № 504 делит все государственные финансовые перечисления на две большие категории: предназначенные для финансирования текущих и капитальных расходов. В настоящей работе не рассматриваются государственные трансферты на инвестиции, можно лишь отметить, что прежняя государственная распределительная система основывалась главным образом на субсидии, покрывавшей затраты на займы, которая впоследствии заменена на отчисления в инвестиционный бюджет, размер которого был значительно сокращен. Специальные отчисления на инвестиции некоторым местным органам власти осуществляются и сейчас, но лишь в том случае, если муниципальные образования находятся в особо тяжелом положении или должны быть распущены в связи с коррупцией в муниципальных советах.