Градостроительная политика в CCCР (1917–1929). От города-сада к ведомственному рабочему поселку
Шрифт:
Рис. 4. Дома жилищной кооперации для рабочих в Дюссельдорфе (Германия). Фасад, план
Причем члены жилищного товарищества имели преимущественное право найма жилья за фиксированную квартирную плату, которая согласно уставу для членов товарищества устанавливалась «в возможно меньшем размере»: «Если наниматель соблюдает все пункты договора, то до тех пор, пока он владеет акцией, квартирная плата в течение трех лет не может быть повышена, а также не может быть предъявлено требование о выселении. Такое же право сохраняет за собою и вдова, если акция перешла к ней до конца первоначального срока договора. В случае продажи дома время освобождения квартир устанавливается по общим законам» [27] . Если возникало несколько претендентов на аренду свободной квартиры, то вопрос о найме квартиры решался жребием.
27
звлечение из устава Берлинского строительного товарищества. С. 212–216.
Основополагающим принципом существования кооперативного
28
Уставы Берлинского строительного товарищества и Дрезденского общеполезного строительного союза (см.: Диканский М. Г. Квартирный вопрос и социальные опыты его решения. СПб., 1908).
Любопытно отметить, что финансовая сторона функционирования жилищного товарищества предполагала, что оно не только собирает со своих членов денежные средства и расходует их на означенные в уставе цели, но и осуществляет деятельность, направленную на извлечение прибыли из части собранных средств. Эта прибыль направлялась на выплату дивидендов членам товарищества [29] .
Примечательно и то, что в социально-организационном плане кооперативное движение в буржуазных странах уже в дореволюционный период стремилось основываться на демократических принципах равного участия каждого члена в управлении социальным организмом вне зависимости от его «финансового веса». Согласно некоторым уставам в общем собрании (высший орган управления) каждый член, каким бы количеством паев он ни владел, при решении любых вопросов имел только один голос. Подобное условие было зафиксировано, в частности, в уставе Берлинского строительного товарищества. Правда, это правило не являлось всеобщим. Так, устав Дрезденского общеполезного строительного союза предусматривал некоторую зависимость числа голосов от количества акций, правда, ограниченную: «Правом участия в общем собрании пользуется каждый акционер. Если акционер владеет тремя акциями, каждая акция дает ему один голос в общем собрании; если он владеет от 3 до 15 акций, то каждые 3 акции дают ему еще по одному голосу; свыше 15 акций – каждые 5 акций добавляют еще по одному голосу» [30] .
29
Извлечение из устава Берлинского строительного товарищества. С. 218–219.
30
Извлечение из устава Берлинского строительного товарищества. С. 214.
Все эти демократические особенности организационно-финансовой стороны идеи города-сада и ее практическая эффективность в «разрешении жилищной нужды малоимущими слоями населения» (это словосочетание было весьма распространенным в литературе тех лет) привлекли к ней широкое внимание российской общественности. Но восприятие идеи города-сада в России было очень неоднозначным. Ее популярность среди городских слоев населения объяснялась наличием в городе-саде отдельного домовладения и участка земли при нем. Подобная тяга у россиян была предопределена тесной связью горожан с сельским землевладением, проявлявшейся в укладе городской жизни, во многом продолжавшем традиции деревенской общины или загородной усадьбы [31] . Но если горожане, либеральная общественность, а также архитектурное сообщество приняли идею города-сада почти восторженно, то органы государственного управления – царское правительство – отнеслись к ней весьма и весьма настороженно.
31
Конышева Е. В. Градостроительство и архитектура Челябинска конца 1920-х – 1930-х гг. в контексте развития советского зодчества. Челябинск: Изд-во ЧГПУ, 2005. 256 с.
Причина в том, что идея города-сада базировалась на принципах общественного самоуправления, которое царское правительство воспринимало с большой опаской. Безусловно, в России в конце XIX в. существовало городское самоуправление: проведенная в 1870 г. реформа в известной мере отвечала потребностям развития буржуазного города и открывала некоторые пути рационализации городского управления [32] . Но основы городского самоуправления, заложенные земской, а затем и городской реформами, отвечали прежде всего интересам царского правительства, так как передавали общественному управлению лишь ту часть дел, с которой бюрократическому аппарату становилось все сложнее справляться.
32
Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х – начале 90-х гг. XIX в. Правительственная политика. Л.: Наука, 1984. 260 с.
В целом же в политике самодержавной власти хозяйственная целесообразность отступала на задний план перед соображениями политического характера. Правительственные органы были оппозиционны к структурам городского общественного управления, невзирая на успехи в муниципальной деятельности, достигнутые к концу 1880-х гг. органами самоуправления на местах в таких сферах деятельности, как образование, медицинское обслуживание, общественное призрение и т. п. Появление в Европе в конце 1890-х гг. идеи города-сада совпало по времени с усилением в России попыток царского правительства за счет принятия нового Городового положения ограничить права местного самоуправления [33] .
33
Там же. С. 246–247.
Государственной политике, направленной на ограничение местного самоуправления, активно противостояла либеральная общественность, не только поднявшая в конце 1880-х гг. голос в защиту органов самоуправления, но и осуществлявшая постоянные практические действия по развитию его начал во всех тех сферах жизни и деятельности, которые
34
Русское градостроительное искусство. Градостроительство России середины XIX – начала XX в. / под общ. ред. Е. И. Кириченко. М.: Прогресс-Традиция, 2003. Кн. 2. 560 с.
35
Там же. С. 372.
36
Русское градостроительное искусство… С. 371; Левошко С. С. К истории градостроительства России на Дальнем Востоке на рубеже XIX – ХХ вв. (тема «городов-садов») // Вестник ДВО РАН. 2004. № 2. С. 17–29.
Но если в отношении дачных поселков общественные инициативы подобного рода мало беспокоили центральную власть, то, когда речь заходила о расширении полномочий городского самоуправления в существовавших городах или о возведении новых поселений изначально на основе общественного управления, власть проявляла не только явное беспокойство, но и открытое противодействие. Так, в начале 1890-х гг. правительство разработало законодательные документы, ориентированные на частичное ограничение городского самоуправления, на включение земских и городских общественных объединений в общий строй государственных учреждений, причем путем максимального подчинения их бюрократическому аппарату. Для этого, в частности, предлагалось «во-первых, расширить полномочия Министерства внутренних дел по надзору за земскими, городскими и крестьянскими учреждениями и, во-вторых, ограничить начала выборности» [37] . В проекте Городового положения, внесенного на рассмотрение в Государственный совет 1 марта 1891 г., принцип выборности при замещении должностей по местному общественному управлению заменялся назначением на должности. Тем самым усиливалось зависимое положение органов общественного управления от администрации и возможность правительства оказывать воздействие на подбор их руководящего состава [38] . Напомним, что городской голова, его заместитель и городской секретарь рассматривались властью (и формально значились) как находящиеся на государственной службе. Кстати, впоследствии в Советской России этот принцип будет использован при формировании структуры органов местного управления: председатели исполкомов, их заместители и секретари будут назначаться органами НКВД и проходить по их штатам. Данное положение будет предписано постановлением ВЦИК РСФСР от 23 августа 1922 г. «О принятии к руководству выработанных комиссией Всероссийского центрального исполнительного комитета норм и штатов для наркоматов и подведомственных им учреждений» [39] . Согласно ему выплата заработной платы председателям исполнительных комитетов всех уровней, членам президиума исполкома (двум-трем, в зависимости от величины исполнительного органа) и секретарям (для губернских исполкомов) будет законодательно закреплена за НКВД.
37
Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х – начале 90-х гг. XIX в. Правительственная политика. Л.: Наука, 1984. С. 244.
38
Там же. С. 245.
39
СУ РСФСР. 1922. № 53. Ст. 675.
Проект Городового положения 1891 г. сводил к минимуму самостоятельность городских дум. Так, если прежде губернатору принадлежало право надзирать лишь за «законностью» думских действий, то есть за соблюдением формальных требований, установленных законом, то теперь – за их «правильностью», что по существу давало ему возможность неограниченного вмешательства в дела городского общественного управления, так как позволяло своевольно квалифицировать действия городских дум как «неправильные» [40] . Этому способствовало также и отсутствие в Городовом положении 1891 г. (в отличие от Городового положения 1870 г.) ключевой формулировки о том, что «городское общественное самоуправление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно» [41] .
40
Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х – начале 90-х гг. XIX в. Правительственная политика. Л.: Наука, 1984. С. 245.
41
Там же.
Традиционно рассматривая дворянство как свою главную политическую опору, правительство с недовольством относилось к увеличению числа гласных лиц, принадлежащих к другой части населения – торгово-промышленной. А в отношении доступа в органы самоуправления представителей разночинной интеллигенции оно занимало совершенно непримиримую позицию, так как считало, что именно они потенциально способны привнести в думы нежелательные оппозиционные настроения. Поэтому усилия царского правительства были направлены на всяческое ограничение присутствия в думах интеллигенции, несмотря на то что само указывало в качестве одной из основных причин недостаточно эффективной деятельности органов самоуправления низкий образовательный уровень большинства их членов.