Иностранное конституционное право (Под ред. проф. В.В. Маклакова)
Шрифт:
Палаты парламента заседают раздельно. Резиденция Национального собрания — Бурбонский, а Сената — Люксембургский дворцы. Когда палаты собираются вместе, и притом это возможно лишь в единственном случае — для ратификации поправок к конституции, члены палат съезжаются в Версаль.
Правовое положение членов парламента не отличается чем-либо особенным от избранных представителей в других зарубежных странах. Парламентарии рассматриваются как представители всей нации и выполняют свои функции на основе представительного, а не императивного мандата, который согласно статье 27 конституции 1958 г. недействителен. Запрещение императивного мандата во французской правовой доктрине и законодательстве рассматриваются как одно из средств обеспечения независимости парламентария. Однако, эти юридические запрещения не распространяются на его партийную принадлежность. Во Франции отсутствует право отзыва парламентария. Рядовой избиратель может следить за деятельностью своего депутата по отчетам в прессе и в аудивизуальных средствах информации. Обязательность публичного заседания, предоставление в палатах мест представителям средств информации, ведение официального протокола,
Французский закон стремится обеспечить независимость парламентариев и самого представительного учреждения от посягательств исполнительной власти. К числу таких мер относятся правила о несовместимости должностей. Закон разрешает быть членами парламента лицам, должности которых указаны в его положениях, но эти лица должны отказаться от должности в течение определенного времени в случае избрания. Эти положения имеют цель не только обеспечить независимость парламентария, но предоставить депутату возможность посвятить себя парламентской деятельности. Личная независимость парламентария включает иммунитет, складывающийся из неответственности и неприкосновенности, и индемнитет, т. е. предоставление парламентарию материальных возможностей для обеспечения его занятий. Неответственность предполагает невозможность преследования парламентария за высказанные мнения или голосование при выполнении своих обязанностей. Эта неответственность не может быть снята палатой и распространяется на участие парламентария в работе палаты, в комиссиях, даже если действия парламентария были преступными (например, оскорблениями). Те же действия, совершенные в другом месте (на митинге, на собрании избирателей), не подпадают под эти правила и палата может разрешить преследование. Цель неответственности — дать парламентариям возможность свободно высказывать свои взгляды. Цель неприкосновенности — помешать преследованию члена парламента и оказания на него давления. Неприкосновенность распространяется не на весь срок мандата, а лишь на период сессий, и только в этот период она может быть снята палатой. В межсессионный период конституция 1958 г. (в противовес основному закону 1946 г.) позволяет преследовать парламентария, коего арест может быть произведен только с разрешения бюро его палаты, за исключением случая задержания, на месте преступления, когда его преследование разрешено или когда он окончательно осужден.
Французские парламентарии получают весьма высокое денежное содержание. Вознаграждение призвано способствовать развитию профессионализма среди парламентариев. В Пятой республике жалование равно средней цифре между высшим и низшим окладами наиболее высокооплачиваемых государственных служащих. Оно делится на собственно парламентское жалование и жалование за участие в работе парламента, составляющее четверть основного. В принципе, вторая часть оплаты предназначена для снижения абсентеизма парламентариев. На практике удержания из второй части не производятся для неучаствующих в работе парламентариев. Помимо денежного содержания парламентарии обладают рядом других материальных привилегий. В 15-дневный срок, который следует за вступлением в должность, член нижней палаты обязан представить в бюро Национального собрания декларацию о своем имущественном положении, содержащую сведения о размере его собственного имущества, а в случае необходимости — общего имущества супругов или имущества, признаваемого неделимым в соответствии с положениями гражданского кодекса. Бюро обеспечивает секретность полученных деклараций, а также последующих изменений, которые в случае необходимости сообщаются депутатами. Депутат вносит новую декларацию не ранее двух месяцев и не позднее одного месяца до истечения его мандата, а в случае роспуска Национального собрания или прекращения мандата по другой причине, кроме смерти, — в течение последующих 15 дней. Бюро Национального собрания оценивает изменения в имущественном положении депутатов на основании деклараций. Указанный порядок призван обеспечить «финансовую чистоту» депутата в период его парламентской деятельности.
Функции французского парламента по форме мало чем отличаются от функций центральных представительных органов других зарубежных стран; они делятся на законодательные, экономические, контрольные, судебные и внешнеполитические. Законодательная функция состоит в принятии простых законов, органических законов и в принятии законов, изменяющих конституцию.
В принятии простых законов особенностью является ограничение компетенции парламента. Статья 34 конституции устанавливает перечень вопросов, по которым парламент может законодательствовать. Все области, находящиеся за пределами упомянутых в этой статье, отнесены к ведению правительства. Споры о принадлежности той или иной сферы регулирования разрешаются Конституционным советом. Помимо точно установленного круга вопросов, по которому может законодательствовать парламент, его полномочия в этой сфере также ограничиваются: 1) возможностью для Президента республики действовать через голову парламента при проведении референдума на основании статьи 11 конституции; 2) возможностью делегирования парламентом своих полномочий правительству по определенным вопросам на основе статьи 38 конституции (см. ниже). Кроме простых, парламент принимает органические законы, для которых установлены некоторые особые правила. Прежде всего, до рассмотрения проекта органического закона в палате должно пройти 15 дней, т. е. в этом случае дается время для изучения законопроекта и определения своей позиции парламентскими фракциями и парламентариями. Во-вторых, органические законы, касающиеся Сената, должны быть приняты обеими палатами в идентичной редакции, т. е. правительство не может предложить Национальному собранию сказать «последнее слово» без согласия Сената.
Парламент имеет право изменять действующую конституцию, о чем мы уже говорили.
Экономические полномочия парламента включают прежде всего принятие экономических планов развития народного хозяйства, контроль за их реализацией, контроль за национализированным сектором экономики (последний осуществляют постоянные подкомиссии финансовых комиссий палат), принятие финансовых законов и законов об исполнении бюджета, принятие исправляющих финансовых законов, изменяющих закон о годовом бюджете. Парламент, однако, оказывает слабое влияние на судьбу государственного бюджета. Основную роль в его принятии играет правительство. Французский финансовый закон в обязательном порядке должен содержать две части — доходную и расходную. При прохождении финансового законопроекта непременным является требование ордонанса от 2 января 1959 г. о такого рода актах: вторая часть годового финансового закона не может обсуждаться какой-либо палатой до принятия первой части, т. е. части, регулирующей доходную часть бюджета.
Законодательная инициатива принадлежит премьер-министру и парламентариям. Президент республики формально правом такой инициативы не обладает. Правительственные законопроекты (существует различие в терминах — законопроекты вносятся правительством; законодательные предложения — проекты законов, вносимые парламентариями) подготавливаются соответствующими службами одного или нескольких министерств; проекты рассматриваются в Совете министров после того, как по ним будет получено заключение Государственного совета, в данном случае выступающего в качестве консультативного органа правительства. Проекты представляются в бюро одной из палат. Исключение — финансовые законопроекты; они обязательно вносятся в бюро Национального собрания. Законопредложения представляются в бюро той палаты, к которой принадлежат депутаты или политические фракции. Проекты получают порядковый номер. На основании ст. 40 конституции законопредложения не являются приемлемыми, если следствием их принятия было бы сокращение доходов или создание или увеличение расходов государства. Это требование сильно сокращает возможности парламентариев.
Следующий этап законодательной процедуры — направление проектов в постоянную или специальную комиссию. Комиссия, рассматривающая проект или предложение, обладает компетенцией в отношении этих актов в течение всего обсуждения. После включения проекта в повестку дня дальнейшая (обычная) процедура складывается из следующих этапов: общая дискуссия, постатейное обсуждение, голосование по проекту в целом. Сначала проходит первое чтение в палате, включающее названные стадии, и текст передается во вторую палату. Когда проект возвращается из нее, то проводится второе чтение. Могут быть третье, четвертое и т. д. чтения. Конференция председателей (на ее обязанности лежит установление повестки дня; она включает членов бюро палаты и председателей фракций) определяет продолжительность общей дискуссии в пределах установленной повестки дня. Установленное время распределяется между фракциями таким образом, чтобы каждой из них гарантировалось равное минимальное время.
На основании ст. 44 конституции правительству принадлежит право требовать от палаты единого голосования по всему обсуждаемому тексту или его части, с учетом лишь поправок правительства. Такая процедура называется «блокированным голосованием». Эта процедура позволяет правительству в любое время прервать дискуссию. При выдвижении правительствам требования блокированного голосования регламенты палат предусматривают только 5-минутные выступления ораторов (по одному от фракции) для объяснения мотивов голосования.
Законопроект или законопредложение, принятое в первом чтении, передается в другую палату для первого чтения. Если получившая проект палата принимает его без изменении, то ее председатель передает окончательный текст президенту республики, а председатель другой уведомляется об этом. После передачи палатой проекта другая чаще всего отклоняет какие-либо статьи, изменяет другие, какие-то статьи остаются неизмененными. Акт возвращается в первую палату для второго чтения; однако статьи, принятые обеими палатами, не могут более изменяться. Нормы, одобренные палатами в идентичной редакции, становятся окончательными на этой стадии процедуры. Другими словами, во втором чтении проводится обсуждение статей, в отношении которых палаты не пришли к единому мнению. Возможны случаи, когда одна из палат отвергает проект целиком. Если имеются разногласия между палатами по поводу акта, то процедура «челнока», т. е. передачи проекта из палаты в палату, будет продолжаться до тех пор, пока они не придут к единому мнению.
Чтобы избежать «челнока» конституция 1958 г. предусмотрела процедуру преодоления сопротивления Сената, но только тогда, когда этого хочет правительство. Ст. 45 конституции гласит: «Если в результате разногласия между палатами законопроект или законодательное предложение не было принято после двух чтений в каждой палате или если правительство потребует его срочного обсуждения, то после одного чтения в каждой из палат премьер-министр имеет право созвать заседание смешанной паритетной комиссии, уполномоченной предложить акт, касающийся положений, по которым остаются разногласия». Для ускорения прохождения проекта премьер-министр может, таким образом, потребовать введения срочной процедуры. Судьба проекта, выработанного смешанной паритетной комиссией (включает по 7 членов от палат), зависит от решения правительства. Если в 15-дневный срок правительство не передало текст смешанной паритетной комиссии на утверждение парламента, то палата, которая до созыва комиссии, последней обсуждала текст, может снова приступить к его рассмотрению на основе обычной, т. е. предусматривающей «челночное» обсуждение процедуры.