Иностранное конституционное право (Под ред. проф. В.В. Маклакова)
Шрифт:
Федерация наделена правом (при наличии указанных выше предпосылок, т. е. в пп. 1–3) издавать: общие предписания по таким вопросам, как правовое положение лиц, состоящих на публичной службе земель, общин и иных корпораций публичного права; общие принципы высшего образования; общее положение печати и кино; охота, охрана природы и забота о ландшафтах; отвод земель, организация территорий и водоснабжение; регистрация жителей и выдача удостоверений личности (ст. 75).
Как свидетельствует практика, используя нормы основного закона, регулирующие вопросы конкурирующей компетенции, а также возможности издания общих предписаний, федерация значительно расширила свои законодательные полномочия за счет земель.
В основном законе достаточно подробно урегулированы вопросы, касающиеся финансовых взаимоотношений федерации и земель. Федерация и земли раздельно несут расходы для решения своих задач, если конституцией не предусмотрено иного (абз. 1 ст. 104-а). Если однако,
Правовой статус субъектов федерации детально не рассматривается в основном законе 1949 г. Не рассматривается и статус городов (Берлин, Гамбург, Бремен), обладающих таким же статусом. Вследствие этого и ряда иных причин некоторые немецкие ученые рассматривают земли как государственные образования, имеющие особый правовой статус [24] ; другие авторы считают, что ФРГ составляют государства, обладающие признаками суверенитета [25] , а города Берлин, Гамбург и Бремен в официальных документах прямо именуются, как города-республики. На наш взгляд, ближе к истине стоят те авторы, которые не рассматривают земли в качестве суверенных государств, поскольку, во-первых, они таковыми по основному закону не являются; во-вторых, нигде не закреплено право выхода земель из состава ФРГ; в-третьих, как уже говорилось, конституционный строй земель должен соответствовать общим принципам, сформулированным в основном законе (ст. 28); в-четвертых, установлено, что федеральное право имеет перевес над правом земель (ст. 31).
24
Такова позиция цитированного О.Киминниха и ряда других авторов.
25
«Земли — это государства, — пишет профессор университета в гор. Майки В.Рудопьф, — они самостоятельно осуществляют всю полноту государственной власти за пределами полномочии федерации…» — см. Современный немецкий конституционализм. М., РАН, 1994. С. 8.
Высшим законодательным органом земли является представительный орган (ландтаг, гражданское собрание, палата депутатов), формируемый путем всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Ландтаги избираются на четыре или пять лет. Мандат депутата ландтага является свободным; на депутата распространяется иммунитет и индемнитет. В большинстве земель действуют однопалатные ландтаги; в Баварии парламент имеет две палаты.
Ландтаги принимают законы и осуществляют надзор за их исполнением, контроль за деятельностью исполнительной власти; они избирают премьер-министра. В землях законодательство может приниматься и путем референдума.
Большинство ландтагов могут принимать решения о самороспуске; основной закон ФРГ не предусматривает такого права в отношении Бундестага.
Правительство земли (нередко именуемое кабинетом) состоит из премьер-министра (по немецкой терминологии — министра-президента) и министров. В городах Берлин, Гамбург и Бремен министры называются сенаторами. Премьер-министр определяет направления правительственной политики; в рамках этой политики каждый министр самостоятельно руководит доверенной ему отраслью. Важной сферой деятельности земельных правительств является подготовка законопроектов, назначение чиновников в органы земли, а также проведение в жизнь федеральных законов (например, в области налогообложения). Премьер-министр руководит деятельностью правительства, осуществляет право помилования, представляет землю во внешних отношениях и др.
Административно-территориальное устройство земель и местные органы
В основном законе ФРГ нет специального раздела, регулирующего вопросы административно-территориального деления субъектов федерации. По смыслу основного закона в землях существуют округа и общины, в которых должны действовать создаваемые народом путем всеобщих, прямых, свободных и равных выборов при тайном голосовании представительные органы [26] ; допускается возможность замены представительного органа собранием населения общины [27] (абз. 1
26
Представительные органы общин избираются в большинстве земель сроком на 5 пет (в Гессене и Шпезвиг-Гопьштейне — на 4 года, в Баварии — на 6 пет).
27
Следует отметить, что после обширной территориальной реформы 60-70-х годов, приведшей и укрупнению общин, это положение практически утратило свой смысл.
В основном законе закреплено также положение об обязательном предоставлении общинам права регулировать все дела местного сообщества — в рамках закона и под свою собственную ответственность (абз. 2 ст. 28).
Согласно основному закону союзы общин (а немецкие теоретики считают их округами [28] ) также обладают правом самоуправления в рамках их определенной законами компетенции и на основе законов (абз. 2 ст. 28).
В конституциях земель вопросы административно-территориального деления, правового статуса общин и их объединении урегулированы несколько подробнее.
28
См. например: Ф.Е.Шнапп. Аппарат главы окружной администрации в землях ФРГ. Государство и право, 1994, На 4. С. 131.
В конституции земли Гессен, в частности, установлено, что общины являются исключительными обладателями всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на основе их собственной ответственности; общины могут решать любые задачи публичной власти, за исключением тех, которые возложены на другие ведомства в общественных интересах специальным предписанием закона (абз. 1 ст. 137). Аналогичным статусом обладают и объединения общин — в рамках своей установленной законом компетенции (абз. 2 ст. 137). В этой же статье содержится норма и о том, что «право общин и их объединений на самостоятельное управление своими делами гарантируется государством» (абз. 3 ст. 137). Надзор государства ограничивается лишь обеспечением соответствия такого управления законам. Основной закон этой земли содержит важные положения об обязанности государства по обеспечению денежными средствами общин и их объединений, необходимых для выполнения их задач [29] , а также обязанность государства предоставлять в распоряжение общин (в интересах их независимой публичной деятельности) источников доходов, которыми они вправе распоряжаться под свою ответственность.
29
Согласно конституции (абз. 4 ст. 137) на общины и их объединения может быть возложено выполнение государственных задач (помимо задач местного публичного управления).
Современное административно-территориальное деление субъектов германской федерации (при всем его многообразии в различных землях) является, на наш взгляд, двухзвенным: базисом всей общественной и государственной жизни, основной единицей деления являются общины — низовое звено (сельская община и город, не имеющий районного деления [30] ; объединения общин (союзы общин) составляют второе звено — округ; статусом округов нередко обладают и крупные города [31] . Особое место занимают так называемые города-республики (города-государства), являющиеся по своему правовому статусу одновременно городом и землей — субъектом федерации; в деятельности их органов сочетается решение задач субъекта федерации, общины, города.
30
Иными словами — город окружного подчинения.
31
В настоящее время трое из четырех граждан ФРГ проживают в городах; каждый третий — в крупном городе.
Правовое положение общин, округов, городов подробно регулируется в принимаемых в землях уставах общин и уставах округов. Общины принимают решения по вопросам развития инфраструктуры, общинного транспорта, туризма, строительства жилья, детских садов, школ, дорог, больниц, содержания театров, библиотек, музеев, социальных и спортивных сооружений. Общины устанавливают размеры налогов, сборов и т. д.
Правовой статус общин, взаимоотношения их органов отличаются большим своеобразием, что объясняется историческими традициями, влиянием зарубежного опыта в организации местного управления и самоуправления и рядом других причин. Немецкие авторы говорят о четырех моделях общин, классифицируя их по такому важному основанию, как взаимоотношения представительного органа с органами управления.