Иностранное конституционное право (Под ред. проф. В.В. Маклакова)

Маклаков В. В.

Референдум предусмотрен основным законом страны (ст. 132 и 133) при изменении территориальных границ внутри государства. Такое голосование проводится при слиянии существующих областей и создании новых областей с числом жителей не менее миллиона по предложению коммунальных советов, представляющих не менее трети заинтересованного населения. Такое же голосование проводится при отделении провинций и коммун от одной области и присоединении к другой. В пределах области посредством референдума могут образовываться новые коммуны, изменяться их границы и названия.

О возможности проведения конституционного факультативного референдума на основании статьи 138 основного закона уже говорилось.

Наиболее оригинальным, предусмотренным статьей 75

конституции, является институт народного вето в отношении уже действующего закона. Сама конституция называет такое голосование референдумом. Такое голосование может быть проведено по требованию 500 тыс. избирателей или пяти областных советов для отмены полностью или частично уже действующего закона или акта, имеющего силу закона (например, декрета-закона, акта делегированного законодательства). Применение такого голосования не ограничено временным отрезком от даты вступления акта в силу. Правда, из-под действия названной нормы изъяты законы о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров.

Референдум, проводимый на основе статьи 75 конституции, стал единственной формой такого голосования на национальном уровне. Было несколько «волн» референдума (народного вето), в частности, в 1974, 1978, 1981, 1985 гг. и т. д. в отношении более двадцати законов. Каждая «волна» включала голосования об отмене, как правило, нескольких законов.

Несмотря на значительное число голосований на национальном уровне, проведение референдума в Италии значительно ограничено. Так, не разрешается представлять требования о проведении референдума в форме народного вето в год, предшествующий истечению срока полномочий одной из палат парламента и в течение шести месяцев после созыва избирательных комитетов для проведения выборов палат. С учетом этих положений и некоторых других требований о проведении таких голосований могут представляться ежегодно с 1-го января по 30 сентября. Если произведен досрочный роспуск одной или обеих палат парламента, то после опубликования декрета президента республики о назначении новых выборов в обе или в одну палату, ранее назначенный референдум автоматически откладывается и сроки, связанные с процедурой этого голосования, возобновляются по истечении 365 дней со дня выборов. Иначе говоря, при нормальной работе парламента, не прерываемой досрочным роспуском, остается около двух с половиной лет из пятилетней легислатуры, когда могут вноситься требования о проведении голосования.

В соответствии со статьей 123 конституции каждая область имеет право устанавливать в своем статуте процедуру референдума в отношении законов и административных постановлений области. Статуты содержат такие нормы, за исключением области Сицилия. Референдум в областях имеет два вида: консультативный и форму народного вето. Например, в области Лацио голосование назначается для вынесения решения о полной или частичной отмены областного законодательства по требованию 50 тыс. избирателей области или двух провинциальных советов, принятым в каждом из них двумя третями установленного состава советников, или 10-ю коммунальных советов, в избирательные списки которых внесено не менее 50 тыс. человек, принятым в каждом совете двумя третями установленного числа советников. Не допускается референдум в отношении налоговых вопросов и для принятия бюджета. В других областях установленные иные квалификационные требования для проведения голосования в форме народного вето. Например, в области Базиликата требуется 8 тыс. подписей. В статутах областей закреплен и институт народной инициативы. Однако, в настоящее время институты непосредственной демократии в областях практически не используются.

Центральные органы государственной власти

Система центральных органов государственной власти Италии строится на основе принципа разделения властей: законодательная власть вверена двухпалатному парламенту, исполнительная (как и во всех парламентарных

странах) имеет двойственную структуру, — она включает Президента республики и правительство — Совет министров. Составной частью системы органов является Конституционный суд, обеспечивающий функционирование государственной системы в соответствии с нормами основного закона.

Парламент. Основной закон не проводит различия между Палатой депутатов и Сенатом; статьи с 62 по 82, регулирующие их полномочия и отношения, называют их «палатами». Равенство палат юридически нарушается только в случае, когда они принимают решения совместно (выборы президента республики, назначение членов Конституционного суда. Высшего совета магистратуры и др.), поскольку Сенат в два раза численно меньшая палата. Но и в этом случае неравенство палат иллюзорно: депутаты и сенаторы голосуют не по принадлежности к своим палатам, а по принадлежности к своим партийным фракциям.

Поскольку обе палаты формируются по примерно одной и той же избирательной системе, то политический состав палат весьма схож между собой и поэтому отсутствует четкое противостояние между ними. Расхождения между палатами носят скорее технический характер, чем политический. Создание Сената, вроде бы ненужного с логической точки зрения, объясняется условиями становления государственного строя в Италии после Второй мировой войны, борьбой между силами, выступавшими за монокамерализм, и сторонниками традиционного бикамерализма.

Итальянские депутаты и сенаторы обладают обычными для западноевропейских парламентариев иммунитетом и индемнитетом. Палаты действуют на основе собственных регламентов, принимаемых абсолютным большинством их членов. Парламент работает в сессионном порядке, собираясь на две сессии в году, начинающихся в первый рабочий день февраля и октября месяца. Палаты могут быть созваны и на чрезвычайные сессии по требованию их председателей. Президента республики или 1/3 части их членов. Если одна из палат собирается на чрезвычайную сессию, то вторая собирается по праву.

Руководящие органы палат — бюро. Каждый из этих органов включает председателя палаты, четырех вице-председателей, трех квесторов и 8 секретарей, причем в этих органах должны быть представлены все партийные фракции. Бюро избирается на 5 лет, т. е. на срок легислатуры палат. Для образования партийных фракций требуется в Палате депутатов желание не менее 20 ее членов. Бюро палаты может разрешить создание фракции в составе менее 20 депутатов при условии, что эта группа представляет надлежаще организованную и действующую партию, которая выполнила ряд требований относительно численности выдвинутых на выборах кандидатов и числа полученных голосов. В Сенате партийные фракции должны состоять не менее чем из десяти сенаторов. В палатах возможно образование смешанных партийных фракций. Повестка дня парламента устанавливается конференцией председателей фракций, руководимых или председателем Палаты депутатов или председателем Сената с участием представителя правительства.

В палатах образуются постоянные комиссии: в Сенате — 12 или 13 (на два года), в Палате депутатов — 14 (на срок легислатуры). Сенат может образовывать комиссию по европейским делам. Профиль комиссий в основном повторяет компетенцию соответствующих министерств. Конституция, помимо единственного случая (ст. 126 абз. 4) не предусматривает общих для обеих палат комиссий. Однако, начиная с 1975 г. законом при отсутствии конституционного регулирования были созданы постоянные смешанные комиссии от обеих палат парламента. В частности, такие комиссии были учреждены по делам секретных служб, по аудиовизуальным средствам. С этого же времени стали образовываться смешанные расследовательские комиссии, каждая палата направляет в такие органы до 20 своих членов. До 1975 года в Палате депутатов было образовано 5 расследовательских комиссий, в Сенате — одна. Такие комиссии согласно конституции (ст. 86) обладают теми же полномочиями, что и судебные власти.