История государственного управления в России
Шрифт:
Итогом этого стало междуцарствие и восстание декабристов. Таким образом, начало царствования Николая I было трагичным. Эти обстоятельства во многом определили отношение Николая к государственному строительству и методам управления государством. Важными в этом плане были также личные качества Николая I. Это был очень волевой, дисциплинированный и решительный человек крутого нрава. Для поста императора он не был достаточно образован, но был человеком умным, желающим и способным предвидеть последствия важнейших решений.
Главным для него всегда было служение России. Николай не переоценивал успехи своего собственного царствования и трезво смотрел на внутреннее состояние России. Умирая, он сказал своему
Центральные государственные учреждения при Николае I делились на органы верховного и подчиненного управления. Органами верховного управления царь руководил сам, а органы подчиненного управления находились в ведении специальных должностных лиц, осуществляющих свои функции от имени и по поручению царя. Деление управления на верховное и подчиненное было введено М. М. Сперанским.
К органам верховного управления относились Государственный совет, председателем которого являлся царь, Кабинет министров, Канцелярия. Императорская канцелярия стала превращаться в высшее государственное учреждение еще при Александре I, а в царствование Николая I приобрела огромное значение. Канцелярия делилась на четыре постоянных и различные временные отделения.
Первое отделение исполняло личные поручения царя, предоставляло ему поступающие на его имя бумаги, ведало личным составом чиновников.
Второе отделение занималось кодификацией законодательства.
Третье отделение руководило тайной полицией и жандармерией, а четвертое – ведало благотворительными учреждениями.
Еще одним органом верховного управления было Министерство двора и уделов, которое обслуживало царя и членов царской фамилии.
Органами подчиненного управления были Сенат, Синод и министерства.
Личная канцелярия царя, возникшая еще до 1812 г., с созданием 3 июня 1826 г. III отделения превратилась в орган верховной власти, концентрировавший в своих руках почти все стороны управления государством и, по существу, подменявший ряд министерств. Как часть императорской канцелярии III отделение, подчиняясь только Николаю I, стояло вне общей системы государственных учреждений и даже в известной степени над ними. Министры и главноуправляющие должны были выполнять все его указания по поводу непорядков и злоупотреблений в их ведомствах, генерал-губернаторы и губернаторы по вопросам, входившим в сферу деятельности III отделения, доносили не Министерству внутренних дел, а непосредственно императору через главного начальника отделения. В 1827 г. в распоряжение III отделения был предоставлен корпус жандармов.
Россия была разделена на несколько жандармских округов, которые подчинялись Главному жандармскому управлению. В каждый округ были назначены жандармские генерал и несколько штаб-офицеров. Должности начальника III отделения и шефа жандармов совмещались, как и должности управляющего III отделения и начальника штаба корпуса жандармов.
Личный состав III отделения не был велик. В 1826 г. в нем состояло на службе, не считая, разумеется, агентуры, 16 человек, в 1855 г. – 40 человек. Новое учреждение возглавил генерал-адъютант А. X. Бенкендорф, пользовавшийся особым доверием царя.
Структура III отделения с конца 20-х гг. XIX в. включала восемь отделов. Первый отдел организовывал сбор данных по всем вопросам, входящим в компетенцию III отделения. Второй отдел – контроль за деятельностью
В состав Канцелярии также входило еще три отделения: четвертое, созданное в 1827 г., должно было контролировать и направлять работу женских учебных заведений и благотворительных учреждений. Пятое отделение было образовано в 1836 г. специально для выработки проекта реформы по управлению государственными крестьянами. Шестое отделение, функционировавшее с 1842 г., было призвано готовить материалы, относящиеся к управлению территорией Кавказа.
Все шесть отделений Канцелярии представляли собой фактически самостоятельные высшие государственные учреждения, и между ними существовала постоянная внутренняя связь. Канцелярия, таким образом, вполне может рассматриваться как высший правительственный орган с самыми широкими полномочиями и важнейшими функциями.
Во внутренней политике Николая I можно условно выделить два периода, границей между которыми является общеевропейская революция 1848 г. Если первый период царствования ознаменовался реформами внутри страны, то революции 1848–1849 гг. вызвали усиление реакции во внутренней политике, и попытки реформирования больше не предпринимались.
Идеалом государственного устройства для Николая I являлось устройство армии, строго регламентированной уставами, с железной дисциплиной и подчинением командованию. «Здесь, в армии, порядок, строгая безусловная законность… никто не приказывает, прежде чем сам не научится повиноваться… все подчиняется одной определенной цели…» Встав во главе государственной армии чиновников, Николай полностью сосредоточил бразды правления в своих руках.
Разросшийся бюрократический аппарат свидетельствовал о попытках правительства контролировать бюрократию силами самой бюрократии. В целом государственное управление было следующим.
Российское чиновничество при Николае I
Количественный рост государственного аппарата при Николае I был значительным. В середине XIX в. он насчитывал уже около 100 тыс. человек, что свидетельствовало о сильной роли государства в жизни общества, но было и одной из существенных причин высокого уровня налогообложения и несбалансированности государственного бюджета. Определенную роль в этом процессе сыграло созданное в 1826 г. Министерство императорского двора.
Николай I правил страной, опираясь исключительно на чиновничество. По мере бюрократизации российской жизни и роста количества учреждений возрастало число чиновничьих должностей, и уже к концу XIX в. классы «Табели о рангах» перестали совпадать с должностями. Для установления соответствия между ними постоянно издавались указы. В 30-е гг. XIX в. многочисленные законы о службе гражданских чиновников были собраны в Устав о службе гражданской, который определял порядок поступления на службу, увольнения, права и обязанности чиновников и т. д.