История россии 1917–2009

Вдовин Александр Иванович

21 сентября 1991 г. опубликован президентский Указ № 112 «О роли Совета Министров РСФСР в системе исполнительной власти Российской Федерации». Он, с одной стороны, ставил перед Совмином задачи по «построению динамичной модели рыночной экономики», а с другой — определял отношения между предсовмина и президентом. Предусматривалось, в частности, что президент не только должен контролировать деятельность Совмина и «совместно решать принципиальные вопросы организации работы Правительства РСФСР, комиссий и других рабочих органов», но и, при необходимости, председательствовать на его заседаниях для «обеспечения Правительством РСФСР его полномочий в полном объеме».

Огромное влияние на последующее политическое развитие страны оказали решения об изменении властного баланса,

принятые на V съезде народных депутатов РСФСР (28 октября — 13 ноября 1991). Постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» предоставляло президенту право самостоятельно реорганизовывать структуру высшей исполнительной власти России и самостоятельно решать вопросы кадрового назначения в системе исполнительной власти. Таким образом, президент получал необычайную свободу в плане подбора лиц на высшие посты в структуре исполнительной власти, не будучи при этом обязанным согласовывать даже с парламентом свои назначения.

Другое постановление: «О правовом обеспечении экономической реформы» — предусматривало, что законы СССР и РСФСР «в период проведения радикальной экономической реформы применяются в части, не противоречащей актам, принятым в соответствии с настоящим Постановлением». Эти акты (указы президента) предполагалось издавать в целях оперативного регулирования экономической реформы. Принятие этого постановления знаменовало вступление России в весьма специфический период политико-правового развития, когда президентские указы стали выполнять роль замещающего или конкурирующего законодательства. О направлениях развития формирующегося «указного права» можно судить по сфере интересов Государственно-правового управления (ГПУ) Администрации Президента, созданного и возглавлявшегося в 1991 г. С. М. Шахраем. В его структуру входили отделы: государственного, административного и международного права; правового обеспечения вопросов безопасности, обороны и правоохранительных органов; правовых проблем федерализма, местного самоуправления и взаимодействия с федеральными представительными органами; судебной реформы и судопроизводства; гражданского права и хозяйственного законодательства; систематизации законодательства и правовой информатизации.

Решения V съезда народных депутатов легализовали ситуацию, при которой представительные органы власти фактически лишались реального права корректировать то, что делала исполнительная. При этом направление деятельности и состав высших органов исполнительной власти ставились в зависимость от президента как «высшего должностного лица» государства. Уже тогда Б. Н. Ельцин получил огромные полномочия. И хотя решения предусматривали, что полномочия даются «временно», на один год, он впоследствии настаивал на том, что такое положение следует сохранить на значительно больший период. Со времени V съезда эти темы (выбор модели экономических преобразований и формирование команды реформаторов, время «чрезвычайных полномочий») стали основными в политическом противостоянии 1992–1993.

На съезде принято еще одно решение, усиливавшее влияние высшей исполнительной власти. Президент получил право приостанавливать действие актов главы исполнительной власти (республик в составе РСФСР), а также иные решения органов власти, если они противоречат Конституции и законам РСФСР. Съезд своим постановлением отменил также назначенные ранее Верховным Советом РСФСР на 8 декабря 1991 г. выборы глав администраций, сохранив «августовский» порядок — назначение на эти должности указами Президента. Подбором кандидатов и координацией их деятельности занималось Контрольное управление, входившее в структуру Администрации Президента. Забегая вперед, можно отметить, что первые выборы глав администраций (притом лишь в 5 субъектах федерации) прошли в апреле 1993, затем — в виде исключения — в декабре 1995 г. в 12, а с января 1996 по март 1997 — в 56 субъектах Российской Федерации. V съезд народных депутатов сыграл важную роль в рождении нового политического режима.

Выстраивание «президентской вертикали» было одной из

стратегических задач российских лидеров и началось до августовского кризиса. Еще 14 августа 1991 г. Указом Президента РСФСР были назначены 14 первых его представителей на местах. До конца года они имелись более чем в 50 регионах России и были народными депутатами либо РСФСР (в основном члены фракций, входящих в «Демократическую Россию»), либо СССР (практически все члены Межрегиональной депутатской группы). Как отмечалось в печати, президентские назначенцы играли на местах роль «демократических комиссаров».

Стремлением к концентрации власти можно объяснить и появление Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР», которое предполагалось создать через слияние существовавших раздельно структур органов госбезопасности и внутренних дел. Он сразу же вызвал огромную тревогу в обществе, всколыхнув воспоминания об аналогичном «объединенном ведомстве» начала 1950-х годов. Поэтому одновременно две депутатские группы и несколько комитетов ВС РСФСР обратились в недавно созданный Конституционный суд с ходатайством о проверке конституционности указа. Это было его первое дело. Оперативно рассмотрев вопрос, он уже 14 января 1992 г. своим решением отменил президентский указ, признав его неконституционным, и слияние ведомств, к удовлетворению многих, не состоялось.

Поворот в федеративной политике. После августа 1991 г. начинается новая федеративная политика России. Звучавшее в 1990 г. предложение «глотать суверенитеты» осенью 1991 г. окончательно признано ошибочным, и началась борьба за сохранение бывших автономий в правовом поле России. Однако сделать это было нелегко, так как процесс суверенизации уже имел свою инерцию. Наиболее сложная ситуация складывалась в Чеченской республике. Здесь оппозиция в виде Исполкома ОКЧН под руководством генерала Д. Дудаева сразу после «путча» приступила к свержению «партократического клана», который возглавлял Председатель Верховного Совета республики Д. Завгаев. Началось формирование национальной гвардии, захват хранящегося на складах оружия и боевой техники. 1 сентября 1991 г. Исполком ОКЧН постановил распустить ВС ЧИР, преемником которого должен был стать Временный высший совет (ВВС). 4 сентября отряды гвардейцев взяли под контроль республиканское телевидение и административные здания исполнительной власти, включая резиденцию Совета Министров. А 6 сентября сторонники Дудаева штурмом овладели зданием ВС ЧИР, где в это время происходило заседание. Оказавшие сопротивление депутаты были избиты, председатель горсовета Грозного В. Куценко погиб. Именно 6 сентября 1991 г. «день низложения тоталитарного режима и перехода на путь демократически-правовых» структур отмечается в Чечне как День независимости.

Взятый курс на независимость Чечни предполагалось легализовать через ряд правовых процедур. На октябрь и ноябрь назначались принятие гражданства, выборы президента и парламента. Осуждалась проводившаяся ранее политика «геноцида» и «колониального гнета» чеченского народа со стороны «имперских сил», а для наблюдения за выборами приглашались представители лишь тех союзных республик, которые однозначно взяли курс на выход из СССР. По сути, уже в первой половине сентября 1991 г. в Чечено-Ингушской республике произошел военный переворот националистических радикальных сил, направленный не столько против прежней партийно-советской номенклатуры, сколько нацеленный на выход автономии из России.

В сентябре в Грозном побывали многие московские политики, пытавшиеся ввести ситуацию в контролируемое федеральными властями русло. Однако миссии Р. И. Хасбулатова, М. Н. Полторанина, Г. Э. Бурбулиса, А. В. Руцкого успеха не имели. По докладу последнего Президиум Верховного Совета России принял постановление «О положении в Чечено-Ингушской республике», сыгравшее большую роль в дальнейшей эскалации напряженности. В документе единственной законной властью на этой территории назван ВВС ЧИР, а «незаконным вооруженным формированиям», под которыми подразумевались дудаевские структуры, предписывалось к 10 октября 1991 г. сдать оружие.