История России с древнейших времен до конца XVII века

Милов Леонид Васильевич

Дума обладала прерогативами высшей власти, участвовала вместе с царем в законодательном процессе и других сторонах правительственной деятельности. Высокий политический статус и полномочия Думы, помимо Судебника 1550 г., были закреплены Уложением 1649 г. В статье 2 главы X записано: «А бояром и окольничим и думным людем сидети в палате, и по государеву указу государевы всякия дела делати всем вместе».

Хотя предложения бояр об изменениях или дополнениях, вносимых в законодательство, формально имели только рекомендательный характер («как государь о том укажет…»), через Думу с ее «приговорами» прошли все наиболее важные законодательные акты, касающиеся феодального землевладения, крепостнических отношений, права и судопроизводства, финансово-податной политики и экономики. Боярские комиссии назначались для ведения посольских переговоров, разбора

судных дел, местнических споров, для осуществления управленческих функций на время отъезда царя из Москвы. Думные чины возглавляли ведущие московские приказы, служили воеводами в важнейших административных центрах страны. В целом сфера деятельности Думы охватывала высшее и центральное управление.

В царствование двух первых Романовых царь обычно присутствовал на заседаниях Думы, что отражалось в формуляре приговора: «царь уложил с бояры», «слушав с бояры царь указал и бояре приговорили». К «сидению» «в палате» царь готовился заранее. Он составлял передаваемые для обсуждения боярам вопросы, причем в одних случаях им предлагалось лишь своим приговором оформить уже принятое им решение, в других — вопрос передавался на самостоятельное рассмотрите и решение бояр. Но даже когда по распоряжению царя Дума действовала самостоятельно, царь непременно ставился в известность обо всех ее распоряжениях согласно присяге, приносимой думными чинами, «самовольством без государева ведома никаких дел не делати».

Из наиболее близких и доверенных лиц, в том числе и не имевших думных чинов, составлялся узкий круг личных «советников» царя — «Ближняя дума», в которой в случае необходимости осуществлялось предварительное обсуждение и решение тех или иных вопросов, что позволяло упростить и ускорить их обсуждение в Боярской думе.

Приказная система управления.Приказная система управления достигла в XVII в. наивысшего развития, охватив все звенья государственного и церковного аппарата: от центральных московских приказов до копировавших их структуру и делопроизводство воеводских приказных или, как их часто называли в официальных документах, «съезжих изб» в городах. Уже в первые годы правления Михаила Федоровича восстановили свою деятельность около 20 прежних центральных учреждений. Необходимость решения острейших хозяйственных и социально-политических задач, и в первую очередь финансовых вопросов, вызвала к жизни ряд новых приказов. Некоторые из них, именуясь четвертями (Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская, Устюжская), собирали подати, осуществляли управление и суд на определенной территории. Другие, как например, Приказ Новой четверти (1619) или Приказ Большой казны (1621/1622), а также существовавший еще в XVI в. Приказ Большого прихода, имея общегосударственный масштаб деятельности, ведали различными статьями казенных доходов. Кроме того, Приказ Новой четверти вел борьбу с незаконной продажей вина и табака, Приказ Большой казны управлял казенной промышленностью и торговлей, денежными дворами, а Приказ Большого прихода наблюдал за правильностью мер длины и веса.

Подобная многофункциональность при наличии ведущего направления деятельности свойственна приказам как типу учреждений. Приказной системе в целом (как и в XVI в.) были присущи специфические черты, характеризующие ее как традиционную систему организации управления. Она была обычна для общества с незавершенной государственно-политической централизацией, дробностью социальной структуры. Отличительными особенностями этой системы было отсутствие четкого определения и разграничения ведомственных функций учреждений, соединение в них ведомственных принципов в управлении с административно-территориальными, административных функций с судебными и финансовыми. Отношения между приказами были сложными и запутанными и определялись служебно-местнической «честью» и личными деловыми качествами возглавлявших их судей, а не служебно-иерархическим статусом учреждений. Назначение приказных судей осуществлялось на основе местнического принципа, что обусловливало отсутствие стабильного профессионального состава учреждения. Не было и четких правил их функционирования. Характерной чертой было также «столбцовое» делопроизводство (столбец — узкий лист бумаги. Столбцы по мере заполнения склеивались по нижнему краю и сворачивались в свиток длиною в несколько метров. Место склейки столбцов скреплялось подписью дьяка).

У Отмеченные особенности приказной организации управления мешали подчас оперативно вести важные государственные дела и создавали благоприятные

условия для служебного произвола и коррупции со стороны приказных людей, «волочения» проводивших через их руки дел. В отдельных случаях разбор несложных судных дел затягивался на многие месяцы и даже годы. Пресловутая «московская волокита» — это не просто медлительность и неповоротливость приказного аппарата при решении дел, а и возможность использования определенных приемов «волочения» в целях либо «корыстования» — вымогания взяток, либо на «законных» основаниях «заволочивания» дела в интересах сильной стороны.

К важнейшим приказам с общегосударственной компетенцией, помимо упомянутой выше группы финансовых учреждений, относились Разрядный, Поместный, Посольский. Разрядный, или Разряд, осуществлял учет служилых людей по «отечеству» и «верстание» их в службу (с 15 лет): военную и гражданскую. В военное время Разряд обеспечивал мобилизацию служилых людей и организацию их в полки. Он же руководил и боевыми операциями. В итоге, заведуя службой — статусным определением феодального класса, Разрядный приказ являлся важнейшим государственным учреждением центрального звена.

Все вопросы поместного и вотчинного землевладения, включая наделение служилых людей землей, оформление и регистрацию сделок на землю и крестьян, судебные земельные тяжбы, а также составление писцовых и переписных книг, организацию общих сысков беглых, рассматривались в Поместном приказе. Посольский приказ ведал сношениями с другими государствами, принимал и отправлял посольства, решал все дела с торговыми иноземцами, являлся хранителем большой и малой государственных печатей. В нем был сосредоточен сбор средств на выкуп пленных («полоняничных денег»), ему подчинялись приказы, создаваемые для управления вновь присоединенными территориями (Малороссийский, Княжества Смоленского и др.).

В группу военных приказов, помимо Разряда, входили Стрелецкий, Иноземский, Рейтарский и Казачий. Они ведали отдельными родами войск: стрелецкими полками, служилыми иноземцами, полками нового строя. Изготовление холодного и ручного огнестрельного оружия было сосредоточено в Оружейной палате, а производством пороха, литьем пушек и ядер к ним заведовал Пушкарский приказ. Почти все приказы обладали судебными функциями по отношению к находившимся под их управлением группам населения. Но было несколько приказов, специально созданных для разбирательства судебных дел. В их числе Разбойный, возглавлявший борьбу с «лихими людьми» на всей территории государства, кроме Москвы, где уголовные дела находились в ведении Земского приказа; Челобитный, куда поступали апелляции на судебные решения других приказов и где судились дьяки и подьячие; Приказ Холопьего суда, где оформлялись служилые кабалы и жилые записи, разрешались споры о холопах. Судные дела между дворянами решались в особых Владимирском судном и Московском судном приказах.

Общегосударственный масштаб деятельности был присущ ряду приказов узковедомственного профиля. Таковыми были Ямской, обеспечивавший ямской гоньбой казенные надобности; Приказ Каменных дел, имевший под своим управлением записных ремесленников и организующий казенное каменное строительство; Монастырский приказ, созданный в 1650 г. и ведавший монастырскими землями и судебными делами населения духовных вотчин. Он просуществовал до 1677 г. и был восстановлен в 1701 г.

Несколько приказов имели областной характер. Помимо четвертных приказов, это были Приказ Казанского дворца, созданный для управления вошедшими в состав России в.

XVI в. землями бывших царств Казанского, Астраханского и Сибирского, и Сибирский приказ, учрежденный в 1637 г. специально для управления значительно возросшей территорией Сибири.

Особую группу центральных учреждений составляли дворцовые приказы. Они заведовали обширным хозяйством царя, обслуживая царский двор. Важнейшим среди них был Приказ Большого дворца, управлявший дворцовыми землями и населением дворцовых вотчин. Продовольственным снабжением царского дворца заправляли находившиеся в ведении приказа дворы Хлебный, Кормовой, Житенный и Сытенный. Казенный приказ, или Казенный двор, являлся хранилищем царской вещевой казны, в том числе мехов («мягкой рухляди»). Царским выездом заведовал Конюшенный приказ. Под его началом находились дворцовые конюшни и мастерские по изготовлению карет, саней и упряжи. Особые приказы занимались изготовлением царского платья (Царева и Царицына мастерские палаты), обеспечением и организацией царской охоты (Сокольничий и Ловчий), медицинской службой (Аптекарский).