Как развалили СССР. Крушение Сверхдержавы

Хасбулатов Руслан Имранович

При работе над проектом договора мы исходили из следующих постулатов. Во-первых, еще на первом этапе работы у нас была договоренность на самом «верхнем» уровне – не выносить на обсуждение свои собственные проекты как альтернативные. Поэтому мы были связаны этим обязательством и работали над президентским проектом (горбачевским), в котором после каждой встречи действительно дорабатывались отдельные моменты, текст улучшался. Во-вторых, мы взяли за основу то, что предложено, и то, что согласовано с другими союзными республиками. Идти путем кардинального разрушения и стремиться вновь создать документ и пытаться его предложить всем – мне кажется, это затянуло бы процесс, повело бы не к единению, а к разрушению единства.

Поэтому мы пошли путем определенного улучшения самого текста документа. Конечно, вы, наверное, видите его недостатки, незавершенность, но главное – он

носит компромиссный характер. В его разработке принимали участие и наши республики, и большинство членов Комиссии, созданной предыдущим II съездом депутатов специально по Союзному договору. Мы считаем, что должна быть Единая государственная комиссия (делегация), в которую входят делегации наших республик и непосредственно в рамках которой подписывают этот договор. Тогда мы, естественно, не ставим в неловкое положение республики, которые объявили, что они будут подписывать этот договор самостоятельно и непосредственно. Но есть и другая сторона вопроса, которую нам следует обговорить и с общесоюзными властями, и с союзными республиками. Потому что остается возможность для противоречий в будущем из-за неопределенности, например, совместных полномочий союзных республик, с одной стороны, и союзных властей – с другой. С чего начался наш съезд? С ввода войск в Москву. С обсуждения вопроса: почему управление милиции, находящееся в введении Моссовета, узурпировано Президентом СССР? Согласитесь, что если бы точно была определена компетенция РСФСР в сфере правоохранительной деятельности в том, какие органы кому подчиняются – СССР или РСФСР, – разве могла бы возникнуть такая ситуация? Так вот, теперь задайте себе вопрос: кому выгодно затягивать подписание нового Союзного договора? Неужели нам, России? Да нет, конечно. И у руководства Верховного Совета РСФСР никогда не было стремления затягивать этот вопрос. Речь шла не о том, быть или не быть договору. Мы всегда были «за». Но каким быть Союзному договору? Вот этот вопрос для нас всегда был и остается главным. Какова компетенция Центра и республик? Какова сфера их полномочий? Вот об этих вопросах, мне кажется, мы должны иметь полное представление и в этих вопросах поддерживать и Верховный Совет, и его руководство, с тем чтобы в полной мере материализовать те положения, которые заключены в Декларации о государственном суверенитете РСФСР и в декларациях наших внутренних республик, с которыми (больше чем уверен) мы согласуем все вопросы (на базе развития федеративных отношений).

Для нас, российских властей, Федеративный договор имеет особое значение, учитывая сложность структуры и состава субъектов РСФСР. При этом задача подготовки документа осложняется и тем, что этот вопрос неразрывно связан с проблемой разработки и подписания Союзного договора. Принципиально важной является связь договора и с будущей Конституцией России. Наш договор должен стать примером для многонациональных республик, указать пути, средства и инструменты диалогового политического урегулирования национальных трений и грозно нарастающих этнических конфликтов на всем пространстве СССР. Надо отметить, что представленный текст проекта договора выгодно отличается от предшествующих, а их было множество. По моему мнению, перед нами проект, вполне заслуживающий внимания депутатов съезда, их серьезного обсуждения. Здесь возникает фундаментальный вопрос: чего мы хотим от этого «договора»? Со времени образования Союза ССР в Российской Федерации была принята модель построения, основанная на двух разновидностях автономии: национально-государственной форме (республика) и национально-территориальной (область, округ). Проблема требует серьезного аналитического осмысления.

В отличие от СССР и просуществовавшей до 1936 года Закавказской Федерации, РСФСР не определялась как Договорная федерация. Входящие в нее автономии строили свои отношения с российскими федеральными структурами не на договорных, а на конституционно-правовых началах. Таким образом, речь идет о двух качественных особенностях, характеризующих формирование государства: 1) на договорной основе, 2) на конституционно-правовой основе. Истории федеративного строительства РСФСР известен лишь один случай заключения договора с вошедшим в последующем в ее состав субъектом – Башкирией (в 1918 г. между ВЦИК и правительством Башкирии было достигнуто соответствующее соглашение о ее независимости).

Проект же Федеративного договора на первый план выносит идею договорно-правовой федерации как союзного государства, то есть «договорный элемент», дополняющий конституционные начала. Применительно к РСФСР эта идея воспринимается, конечно, неоднозначно. Не приведет ли

этот процесс к распаду РСФСР как единого государства? Этот исключительной важности вопрос должен быть в центре внимания при обсуждении проекта. Ведь Конституция РСФСР как федеративного государства не предполагает возможности выхода из его состава какой-либо республики, являющейся частью этого государства. Если же перейти на договорную базу федерации, принцип выхода явочным порядком закрепляется. Это надо иметь в виду. И поэтому идея «договорной» Федерации не является базой Федеративного договора, но она выступает важным структурным элементом Федеративного договора. Это своего рода политическая декларация с соответствующими принципами.

В связи с изменением почти всеми автономиями своего статуса, утверждением в них государственного суверенитета возникла совершенно новая в качественном отношении ситуация. При этом соотношение «союзной республики (РСФСР) – и ее республики (автономии)» по вертикали еще не полностью определено. Поэтому предлагаемый Федеративный договор, если бы в нем оказались четко сформулированы компетенции, по-видимому, мог бы стать тем документом, который определил бы и, главное, стабилизировал статус субъектов РСФСР, гарантии их суверенитета (хотя и ограниченного), разграничивая полномочия между Федерацией и ее субъектами. Общая численность субъектов, с которыми, возможно, предстоит заключить договор, составляет 86 единиц – 16 республик, 5 автономных областей, 10 автономных округов, 6 краев и 19 административных областей…

Хотел бы обратить ваше внимание на следующий момент – проект Федеративного договора снабжен подзаголовком «Договор о разграничении компетенции между Федеральными органами власти и субъектами РСФСР». Сторонами договора, следовательно, выступают единицы разной категории: федеральные органы власти, республики (государства), автономные области и округа, административные области и края. Включение в круг субъектов договора таких звеньев административно-территориального деления, как область и край, имеет целью максимально уравнять их в правах с республиками и иными автономными образованиями в плане социально-экономического развития. Но в то же время очевидно и то, что договорное предоставление всем территориальным единицам Российской Федерации равных прав не может на практике, в реальной жизни, обеспечить их равноправное участие в делах РСФСР как единого государства, поскольку для достижения этого равенства необходимы, по крайней мере, следующие условия.

Первое. Равные полномочия во всех сферах государственного регулирования, а не только в социально-экономическом строительстве.

Второе. Равные (с республиками) обязанности всех других субъектов Федерации, равная ответственность за состояние дел в РСФСР вообще (не только в социально-экономической сфере).

Третье. Равные представительства в органах власти и управления, иных федеральных институтах и структурах.

Другая особенность: в проекте Федеративного договора отождествлены два разных вопроса.

Прежде всего необходимо обеспечить, во-первых, разграничение предмета ведения между Федерацией и ее субъектами, во-вторых, разграничение компетенций между отдельными видами федеральных органов, с одной стороны, и между отдельными видами органов субъектов Федерации – с другой стороны. И хотя эти вопросы взаимосвязаны, они принципиально разные, потому что компетенция выступает как атрибут государственного органа, а полномочия, то есть предметы ведения, – это свойство государства, обусловленное государственным суверенитетом. Перевод отношений внутри Федерации на частично договорную основу взамен абсолютному конституционно-правовому их регулированию не снижает, а в ряде конкретных случаев обостряет проблему нормализации деятельности государственных институтов и создает угрозу верховенству актов РСФСР на ее территории, даже если будут определенным образом разграничены сферы полномочий в иерархии «РСФСР – ее республики». Поэтому мы этого делать не будем.

Самой сложной является проблема гарантий прав субъектов Федерации. Дело в том, что закономерности государственного строительства неизбежно предопределяют не только развитие процессов интеграции по горизонтали, но и соподчинение по вертикали, прежде всего в рамках единой правовой системы, которая имеет в последнее время тенденцию к разрушению, что недопустимо. Но, однако, к этому ведут многие конкретные действия властей республик России. Для РСФСР в связи с процессом суверенизации бывших автономий проблема обеспечения сочетаемости российской, то есть федеральной, и республиканских (автономий) правовых систем, в том числе и на уровне конституционного урегулирования, сильно осложнилась…