Карта и территория. Риск, человеческая природа и проблемы прогнозирования
Шрифт:
Размер дефицита полного финансирования был зафиксирован актуариями фонда социального страхования в начале 2013 г. По их заключению, чтобы добиться «устойчивой платежеспособности» в долгосрочной перспективе необходимо постоянное 4 %-ное повышение отчислений с заработной платы (практически, на треть), или постоянное урезание пособий почти на четверть, или некая комбинация того и другого. Оттягивание решения проблемы ведет к увеличению масштаба последующих политических мер. По мнению актуариев в 2013 г., ничем не обоснованный официальный 75-летний горизонт финансирования бюджетной «платежеспособности» социального страхования «может привести к неправильному восприятию и… политическим мерам»8,9. Я бы мог добавить, что члены совета доверительных управляющих Medicare
Первоначальные представления
Я помню, как в начале моей учебы в колледже президент Гарри Трумэн, представляя свою общенациональную инициативу в области здравоохранения (предшественницу Medicare) в обращении к Конгрессу в 1945 г., всячески старался подчеркнуть, что это «не государственное медицинское обслуживание»12. Это выражение имело негативный смысл в первые послевоенные годы в Америке и в течение последующих лет успешно использовалось для отклонения связанных с этим законодательных инициатив.
Наконец, в 1965 г. была принята программа Medicare, которая попала в те же актуарные ловушки, что и социальное страхование. Но медицинская программа только отчасти финансировалась из средств больничного трастового фонда, который также давно не имеет полного финансирования. Взносов работодателей и физических лиц в фонд совершенно не хватало, чтобы обеспечить долгосрочную платежеспособность. Бенефициары получали социальную страховку существенно ниже ее реальной стоимости.
Сделка
Учитывая дотируемые низкие цены на пенсионные выплаты и медицинское обслуживание, а также правительственные гарантии выплат, не удивительно, что они стали необыкновенно популярным с политической точки зрения. Электоральную силу программ социальной защиты испытывали на своей шкуре все, кто во время избирательной кампании пытался хотя бы для виду покуситься на размер будущих выплат. Обе политические партии признают, что социальное страхование — «опасный вопрос» для политиков: «только затронь его — и ты вне игры». Вокруг каждой новой программы социальной защиты сразу же образуются политические группы, которые рьяно защищают каждую социальную выплату. Появившуюся однажды социальную льготу крайне сложно отменить или просто сократить. В такой политической обстановке социальное страхование расширяется все больше и больше. Оно вскоре становится спасательным кругом, приносящим голоса, причем и демократам, и республиканцам. О бюджетной дисциплине уже никто не думает.
После десятилетий умеренного роста программы социальных выплат получили неожиданный толчок к расширению. Как видно в примере 9.1, в 1965–2013 гг. среднегодовой рост социальных выплат составлял 9,3 %, а доля выплат в ВВП увеличилась с 4,6 % до 14,3 %. Особенно удивительно то, что это делали не политические последователи Рузвельта, а «финансово бережливые» администрации республиканцев. После 1969 г., в те годы, когда у власти были республиканцы, расходы на социальные выплаты росли на 10,5 % в год (при Рейгане — 7,3 %). При «расточительных» демократах после 1965 г. годовой рост составляет лишь «скромные» 7,9 % (при Клинтоне — 4,5 %). Если оценить суммарный рост социальных выплат, то за 21 год правления Демократической партии они увеличились на 41 %, а за 28 лет правления Республиканской партии — на 59 %.
Эту кажущуюся политическую аномалию объяснили мне слова президента Ричарда Никсона (который представлял программу автоматической индексации социальных выплат в 1972 г.): «Если мы (республиканцы) не получим политических дивидендов раньше демократов, то это сделают они (демократы)». Оглядываясь назад,
Тектонический сдвиг в политике
Что же в начале 1960-х гг. заложило основу того, что впоследствии превратилось в «правительственные социальные выплаты физическим лицам»13? Конечно, за восемь лет правления Эйзенхауэра ни о каком сдвиге в сторону экспансионистской экономической и финансово-бюджетной политики речи не было. В ежегодном послании «О положении в стране» президент Дуайт Эйзенхауэр отразил дух своего времени: «Должность руководителя государства, без сомнения, — это доверие со стороны общества. Самое главное для того, кто ее занимает, — должное управление государственными финансами. Я имею в виду… осмотрительное, эффективное и честное использование денег налогоплательщиков… В долгосрочной перспективе сбалансированность бюджета является убедительным доказательством бережливого управления — будь то бюджет семьи, компании или федерального правительства»14. В то время в мире политики дефицит бюджета расценивался как вред здоровью национальной экономики, аналогично ситуации, когда семья не может свести концы с концами.
Это широко распространенное мнение было потихоньку спрятано под сукно с выходом кейнсианской экономики из высоко интеллектуальной, но замкнутой академической среды в «практический мир» повседневной американской политики. Этот процесс был ускорен первым американским президентом, рожденным в XX в., Джоном Кеннеди, который, вступив в должность в январе 1961 г., привел с собой целую когорту ученых-экономистов, выросших на первоначальных представлениях о том, что мы сейчас называем кейнсианской макроэкономической политикой. Я связываю, по крайней мере отчасти, бум социальных выплат с тем, что Совет экономических консультантов при президенте Кеннеди в 1960 г. назвал «финансовым тормозом» — постоянной склонностью к ограничению бюджета. Как сказал позже сам Кеннеди, «только ликвидировав тот тормоз, которым является наша финансово-бюджетная система для покупательной способности граждан и бизнеса, а также для принятия риска и индивидуальной инициативы, мы сможем рассчитывать на восстановление уровня занятости и темпов роста, которые мы считали само собой разумеющимися в первое послевоенное десятилетие»15.
Финансовый тормоз
Экономика быстро развивалась в начале 1960-х гг., демонстрируя впечатляющий рост производительности. Налоговые поступления текли в Министерство финансов США такими темпами, что Совет экономических консультантов стал усматривать в этой ситуации предпосылки к образованию крупного федерального дефляционного профицита. И действительно, с 1959 по 1966 г. чистые сбережения федерального правительства демонстрировали редкий избыток16. Но недостатка в лекарствах от этой болезни не было. Снижение налогов в 1964 г. и увлекательная (но дорогостоящая) американская лунная эпопея возглавляют список инициатив, способствующих устранению бюджетного профицита. Но ничто не шло в сравнение с расширением программ социальных выплат. Демократы и республиканцы соревновались в том, кто больше пообещает. Вот так и были посеяны семена исторического бума социальных выплат.
По мере увеличения расходов на социальные выплаты сбережения правительства в процентном отношении к ВВП вначале, под слабые звуки фанфар стали снижаться, а в 1980-е гг. ушли в минус (пример 9.2)17. С 2009 г. ежегодное правительственное превышение расходов над доходами (дефицит) в среднем составляло почти 6 % ВВП.
Между 1965 и 2013 г. вследствие уменьшения правительственных сбережений суммарные валовые внутренние сбережения (как процент от ВВП) снизились с 24,6 % до 18,0 %, или на 6,6 процентного пункта. Чистые внутренние сбережения как процент от ВВП сократились с 12,8 % до 2,2 % — исторически беспрецедентное падение для мирного времени (см. пояснение 9.1).