КОНСПЕКТ ЛЕКЦИИ О НАРОДНОМ И ГОСУДАРСТВЕННОМ ХОЗЯЙСТВЕ
Шрифт:
Под государственными имуществами в широком смысле слова разумеются всякого рода недвижимые и движимые имущества, принадлежащие государству как юридическому лицу и предназначенные непосредственно для достижения государственных целей. Сюда относятся здания присутственных мест и казенных учебных заведений со всем движимым инвентарем, железные дороги, крепости, корабли, предметы военного снаряжения, гавани, земли, леса и т. д. Из названных видов государственных иму-ществ следует выделить, с точки зрения финансовой науки, те, которые служат специально для извлечения из них дохода; таковы земли и оброчные статьи (например, рыбные ловли), леса, фабрики, заводы, железные дороги и денежные капиталы. Таким образом, в тесном смысле слова государственными имуществами называются недвижимые и движимые имущества, находящиеся в непосредственном ведении казны и приносящие доход.
Государственные имущества являются первым по времени источником доходов государства. Государственная власть, укрепляясь посредством победоносных войн и завоеваний, обыкновенно оставляла в непосредственном своем ведении значительную часть завоеванной территории. Затем все незанятые под частную собственность земли или, как они у нас назывались, «пустопорожние», государственная власть объявляла принадлежащими государству. В
По мере того как размеры государственных земель сокращались путем отчуждений, раздач и пожалований, возник вопрос, насколько вообще желательно удержание в руках государства обширных земельных имуществ. При разрешении этого вопроса следует выделить владение лесами, о чем будет нами сказано особо. Что касается собственно земельных иму-ществ, то многие высказываются за полное их отчуждение на основании следующих соображений. Во-первых, сельскохозяйственная деятельность идет гораздо успешнее у частных хозяев, чем при казенной администрации, и, во-вторых, продажей домен удобно погашать государственные долги, ибо сумма процентов, списываемых этим путем с расходного бюджета, гораздо значительнее, чем ежегодный доход от государственных земель. Под влиянием убеждения в невыгодности казенного управления государственными землями, долгое время господствовала тенденция к отчуждению государственных земель. Но в последнее время выяснилось социально-политическое значение сосредоточения в руках государства значительных земельных пространств. По мере того как, с одной стороны, растет густота населения, а с другой — все более усиливается капиталистический строй и концентрируется земельная собственность, возрастает безземельный пролетариат. Наделение землей этих безземельных масс избыточного населения составляет одну из насущнейших социальных задач современного государства. Но достижение этой задачи доступно лишь в большей или меньшей степени для государств, в которых сохранились значительные казенные земельные имущества. Там же, где их нет, приходится допускать свободную эмиграцию избыточного населения и отыскивать для него новые колониальные страны. Поэтому в настоящее время государства стремятся удержать в своих руках государственные земли, производя их отчуждение лишь для указанной цели — устройства безземельных крестьян, и притом мелкими участками.
Оставляя в своем непосредственном владении государственные земли, правительство может извлекать из них доход трояким способом: 1) посредством казенной администрации; 2) через администрацию с поручительством и 3) путем аренды.
Первый способ, самый древний и простой, на практике оказывается мало выгодным; управляющие, получая определенное жалование от казны, мало заинтересованы в усовершенствовании производства, в увеличении дохода и в бережливом расходовании казенных сумм. Второй способ состоит в том, что лицо, которому вверяется управление казенным имением, ручается за определенный минимальный доход. В случае превышения действительного дохода против назначенного, управляющие имеют право на премию. Этот способ более выгоден, чем первый, но отличается также существенными недостатками: минимум дохода обыкновенно назначается очень низкий, а управляющие для увеличения своей премии иногда прибегают к хищническим приемам хозяйства. Третий способ применяется в двух видах: 1) аренда срочная и 2) аренда вечно-наследственная. Преимущества аренды перед другими двумя способами заключаются, во-первых, в том, что аренда дает верный и определенный доход; во-вторых, что доход может быть периодически повышаем при перемене условий аренды и, в-третьих, что издержки на администрацию и контроль сильно сокращаются. Из двух видов аренды срочная менее желательна ввиду того, что при срочной аренде хозяйство может принимать хищнический характер. Арендатор, не рассчитывая на возобновление аренды, стремится извлечь из земли, особенно в последние годы перед окончанием срока, все, что только возможно, и сдает имение в истощенном состоянии и с расстроенным инвентарем. При вечнонаследственной аренде арендатор, уверенный, что при исправном взносе арендной платы он передаст имение своим детям, относится бережно к земле, стремится усилить ее производительность и ввести возможные усовершенствования в приемах культуры.
В Древней Руси, как и на Западе в средние века, не различались личные имущества верховного властителя-князя от государственных; все, что не было частной собственностью, принадлежало князю как представителю государства. Князь, а впоследствии царь, раздавал эти княжеские или царские земли вместо жалованья служилым людям с обязательством выставлять известное число ратных людей, причем земли, отдававшиеся раньше в срочное и условное владение, мало-помалу закреплялись за владельцами и превращались в наследственные поместные имения. Первая попытка отделить государевы земли от государственных была сделана Иоанном Грозным, выделившим для себя и своей ближней свиты некоторые земли и села под названием опричнины; все прочие государственные земли стали называться земщиной. Несколько позже стали различаться дворцовые имущества, которые при императоре Павле были переименованы в удельные и назначены для содержания членов императорской фамилии. По мере территориального расширения государства увеличивалась и площадь казенных земель. Вся Сибирь, земли уничтоженного Тевтонского ордена в Лифляндии и Курляндии, государственные имущества Польши после раздела, секуляризованные в конце XVIII века монастырские земли — все эти государственные имущества были признаны собственностью государства. Одновременно с этим шла продажа и раздача государственных земель. Особенно усилилось отчуждение государственных земель при Петре I, но самых широких размеров оно достигло при Екатерине II, причем преобладали пожалования крупных имений.
Поворот в способах эксплуатации государственных земель наступил со времени учреждения Министерства государственных имуществ в 1837 году, поведшего за собой уменьшение, а затем и прекращение раздачи крупных имений частным лицам. Вместе с тем были приняты меры к приведению в известность размеров всей площади свободных государственных земель. Правительство стало смотреть на свободные государственные земли, как на фонд для наделения мелкими участками безземельных и малоземельных крестьян, переселенцев, отставных нижних чинов и т. п. С 1837 по 1881 год для этой цели было отведено из свободных казенных
Что касается до свободных ненаселенных земель, оставшихся в руках казны за отводом участков на прирезку к малоземельным наделам, на водворение переселенцев, нижних чинов и т. д., то они сдавались с торгов в арендное содержание. Порядок сдачи в аренду мелких участков крестьянам бьш установлен правилами 1858 года. Для облегчения арендования крестьянами казенных земель в 1867 году разрешено бьшо им представлять к торгам вместо залогов мирские ручательства в исправном взносе арендной платы. В 1884 году крестьянам предоставлена новая льгота, а именно, разрешена отдача смежных с крестьянскими казенных земель в аренду без торгов. В настоящее время площадь казенных земельных оброчных статей в Европейской России занимает около 8,9 млн десятин, и главная масса их (около 94 %) сосредоточена в следующих тринадцати губерниях: Самарской, Астраханской, Пермской, Херсонской, Оренбургской, Саратовской, Таврической, Харьковской, Екате-ринославской, Тамбовской, Уфимской, Бессарабской и Воронежской. Доход с казенных земель в 1899 году составлял 6,4 млн рублей.
К неземельным оброчным государственным имуществам относятся рыбные ловли, тюлений и китовый промыслы, каменоломни, торфяники, мельницы, переправы, ярмарочные места и др. В старое время неземельные оброчные имущества были более разнообразны и многочисленны; к ним принадлежали бобровые гоны, соляные варницы, сенные покосы, огороды, бани, амбары, винокурни и т. д. Доход от неземельных оброчных статей в 1899 году составлял около 3 миллионов рублей.
Охрана государственного лесовладения, помимо общих с земельными государственными имуществами оснований, вызывается еще специальными соображениями о значении лесов в народном хозяйстве. По мере истощения лесов и обнаружившихся оттого вредных последствий для земледельческой и других отраслей промышленности, стало укрепляться сознание необходимости государственного вмешательства в дело охраны лесов от истребления. В видах достижения этой цели, кроме издания лесо-охранительных правил для эксплуатации частных лесов, особенное значение могут иметь казенные леса. Казна более чем кто-либо другой, может подать пример рационального ведения лесного хозяйства. Частный лесной собственник по большей части заинтересован в возможно скорейшей срубке своего леса, в извлечении возможно большего дохода как от продажи леса, как и от очищенной из-под него земельной площади. Казенное управление может эксплуатировать лес через правильные лесовозобнови-тельные периоды и вести рациональные лесоустроительные работы. У нас первые систематические мероприятия к установлению правильного лесного хозяйства в казенных лесах начинаются не ранее учреждения Министерства государственных имуществ и Лесного департамента, в котором с 1837 года сосредоточено управление казенными лесами. В губерниях заведование казенными лесами, разделенными на отдельные лесничества, принадлежит местным управлениям государственных имуществ. В Европейской России (кроме Финляндии) считается около 113,25 млн десятин казенных лесов. Относительно Сибири имеются сведения лишь о лесах в четырех Сибирских губерниях и Степном крае, где числится около 124 млн десятин. Впрочем, сведения эти основаны лишь на приблизительных подсчетах. Лесной доход составлял в 1890 году 47,6 миллиона рублей.
Казенные заводы и фабрики, в особенности горные и металлургические, стали у нас заводиться главным образом при Петре Великом. Большая часть их вследствие невыгодности казенной эксплуатации были проданы в 1860–1970 годах частным лицам или закрыты. Тем не менее и в настоящее время существуют еще казенные заводы на Урале, в Олонецком крае и в Царстве Польском. Валовой доход от горных заводов в 1899 году составлял 8,2 миллиона рублей, чистой же прибыли наши казенные горные заводы не дают.
До недавнего времени считалось почти аксиомой, что частные промыслы в казенном управлении не могут приносить той доходности, какая получается в руках отдельных хозяев. Устраивая казенные фабрики и заводы, государство обыкновенно и не преследовало фискальных целей, а руководилось стремлением ввести новые отрасли производства, создать образцовые фабрики, содействовать совершенствованию приемов производства или удовлетворить непосредственно своим потребностям в военном снаряжении и т. п. Впервые продуктивность казенного управления частно-хозяйственными предприятиями проявилась на железных дорогах. Постройка железных дорог, хотя первоначально обязанная частной инициативе, не могла обойтись без содействия и вмешательства государства. Во-первых, для проведения железных дорог приходилось и приходится прибегать к экспроприации земель частных владельцев; во-вторых, в стратегическом отношении государство заинтересовано в том или другом направлении дорог; в-третьих, то или иное направление дороги получает огромное экономическое значение вообще и для отдельных областей государства в частности. Ввиду всех этих соображений мало-помалу развилось вмешательство государства в железнодорожное дело, причем выработались две системы. Согласно первой системе государство передает постройку и эксплуатацию железной дороги частному лицу или обществу на известных условиях (система концессионная), сохраняя за собой право регламентирования железнодорожного дела и право выкупа через определенный срок в казну. При этой системе государство исходит из принципа регальности железнодорожного дела. По второй системе (хозяйственной) постройка железной дороги и заведование ею производятся непосредственно казенной администрацией. К концу 1899 года в России (без Финляндии) в казенной эксплуатации находилось 30 343 версты открытого для движения железнодорожного пути, в руках же акционерных обществ оставалось 16 599 верст. Из 30 343 верст казенных железных дорог, 15 716 верст перешло в казну посредством выкупа частных железных дорог, а 14 627 верст построено казной хозяйственным способом; кроме того, до 3000 верст железнодорожного пути находилось к концу 1899 года в постройке непосредственными распоряжениями казны. В 1899 году доход от казенных железных дорог составлял 347,5 млн рублей. Расходы на эксплуатацию казенных железных дорог в том же году составляли 206,9 млн рублей. Кроме того, бьшо израсходовано на улучшение и усиление железных дорог 43,8 млн, и на постройку новых железных дорог и приобретение для них подвижного состава израсходовано из чрезвычайных ресурсов 98,9 млн рублей.