Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебное пособие

Шевчук Денис Александрович

§ 6. Основные особенности местного управления в странах Азии и Африки Построение и деятельность органов местного управления в странах Азии и Африки, прошедших этап колониальной зависимости, отражает характерные черты развития национальной государственности в этих странах, специфику социально-политической и экономической жи зни каждой из них. В ряде стран Азии и Африки в доколониальный период существовала самобытная государственная организация – действовали собрания населения, старейшины и т. п. В странах, сохранявших институты родоплеменной организации, также действовали различные традиционны е виды местного негосударственного самоуправления. С установлением в этих странах колониальных режимов прежние местные власти были либо упразднены и заменены колониальной администрацией^, либо превращены в орудие господства колонизаторов. В последнем сл учае колонизаторы стремились искоренить формы местного самоуправления, имевшие массовую основу, укрепить позиции родоплеменной аристократии, из среды которой вербовались преданные колониальному режиму кадры местных администраторов. Подъем национально-освободительного движения в колониальных и полуколониальных странах вынуждал колониальные державы искать более гибкие средства поддержания и укрепления своего господства. В некоторых колониях была осуществлена формальная либерализация отдельных институтов колониального режима, в том числе и в местном управлении. В частности, в Бирме, Гане, ряде других колоний было допущено существование выборных муниципальных органов, сельского самоуправления. Современные формы местного управления начали складываться в странах, освободившихся от колониального гнета, с победой национально-освободительных движений. Организация местных учреждений представляет в этих странах важный элемент национального государств енного строительства. Например, в бывших африканских колониях Франции. Указанный метод, характерный для так называемой косвенной системы колониального управления, практиковался, в частности, в бывших африканских владениях Великобритании.

При всем многообразии систем местного управления в странах, освободившихся от колониальной зависимости, в их развитии, в положении и функциях местных учреждений имеются некоторые общие черты. Во-первых, как правило, в этих странах создаются системы местного управления, основанные на принципах выборности местных органов, сочетания местных представительных учреждений с традиционными формами непосредственной демократии и различными самодеятельны ми организациями населения. Во-вторых, в отношениях общегосударственных органов и органов местного управления проявляются сильные централист-ские начала, выражающиеся, главным образом, в руководстве и контроле центральной государственной администрации и ее агентов на местах за деят ельностью органов местного управления, в организации и подчиненности исполнительного аппарата муниципальных органов. Централизм в делах местного управления обусловлен в странах, о которых идет речь, целым рядом факторов, таких, как необходимость борьбы с сепаратистскими движениями, с трайболизмом, стремление к аккумуляции денежных и материальных ресурсов для выполнения государственных программ, наконец, недостаток подготовленных кадров для местной администрации. Однако соотношение централизма и децентра лизации в организации управления на местах не остается неизменным, оно связано с экономическим и политическим положением этих стран. В-третьих, для местного управления стран, освободившихся от колониальной зависимости, характерно заметное развитие функций, связанных с решением экономических и социальных задач, особенно в сфере просвещения, здравоохранения, коммунального хозяйства и благоустройства, общественных работ. Процесс становления местных институтов национальной государственности в странах, освободившихся от колониальной зависимости, еще далеко не завершен. В ряде стран, например в Индии, этот процесс протекает в рамках долгосрочных программ, разработанных веду щими политическими партиями, правительственными органами. При этом в одних случаях проводятся коренные реформы местных учреждений, в других новые учреждения сочетаются с различными архаическими формами (например, в странах Тропической Африки иногда в сис тему местных органов включаются вожди племен). В конечном счете складывание местного управления в освободившихся странах, как и всей национальной государственности, представляет собой арену острой борьбы, в ходе которой решается вопрос о направлениях дальнейшего развития этих стран. В указанных странах Азии и Африки имеются различные варианты организации местного управления. Так, в Индии согласно официальной программе конгрес-систского правительства развитие государственной организации на местах должно идти по пути усиления элементов децентрализации и выборных начал. Вопросы местного управления отнесены в Индии к компетенции штатов. Территория штатов подразделяется на округа, а последние, как правило, делятся на районы. Низовыми звеньями административно-территориальной системы являются города и сельские общины. Посл едние группируются в целях координации развития сельских территорий в блоки (в среднем по 17 блоков на округ). Органы местного управления действуют в округах, блоках, городах и сельских общинах. Орган сельского управления – панчаят – избирается, как прав ило, тайным голосованием сроком на 3 года. Органы местного управления блоков формируются из руководителей сельских панчаятов, входящих в блок, а округов – из глав органов управления блоков. В некоторых штатах органы управления блоков избираются путем пря мых выборов. Руководители органов управления сельских общин избираются либо самими панчаятами, либо населением, руководители органов управления блоков и округов – самими этими органами. В некоторых штатах председателями окружных органов управления являют ся по должности представители администрации штата – окружные комиссары. В городах действуют различные виды выборных органов во главе с мэрами, в крупных городах это генеральные советы, в прочих – муниципальные советы. Следует отметить, что определенная ч асть мест в органах управления блоков, городов и округов заполняется лицами, делегируемыми профсоюзными, кооперативными организациями, ассоциациями предпринимателей, назначенными в эти органы чиновниками государственной администрации, а также членами зак онодательных органов штата и федерации. Кроме того, резервируются места для представителей отсталых каст и племен. В некоторых штатах созданы объединения округов в качестве опорной базы администрации штата. Руководство делами, отнесенными к их ведению, органы местного самоуправления осуществляют через свои комиссии и чиновничий аппарат. Деятельность органов местного управления находится под контролем администрации штатов и ее агентов – окружных комиссаров. Комиссарам подчинен аппарат местного управления в округах, районах, блоках и городах. Они могут распускать органы местного управлени я, направляют и координируют составление и исполнение местных планов и бюджетов. В штатах, где есть так называемые «зарегистрированные племена», губернаторы могут образовывать на территории их расселения автономные округа и районы с окружными и районными органами управления, состоящими частью из избираемых, частью – из назначаемых чл енов. Губернаторам принадлежат широкие полномочия по опеке над этими органами, в том числе право утверждения и отмены их решений, временного прекращения их работы и их роспуска. Отмеченная централистская тенденция в организации местного управления стран Тропической Африки может быть прослежена на примере Сенегала. Территория страны разделена на 7 крупных районов. Губернаторы и другие чиновники районной администрации являются слу жащими центрального правительства. Губернатор возглавляет районную ассамблею, избираемую населением. Районы подразделяются на округа, а последние на аррондишменты. Окружные коменданты и начальники аррон-дишментов также являются назначаемыми правительстве нными чиновниками. Выборных муниципальных органов в округах и аррондишментах нет. Низовыми ячейками системы местного управления служат в Сенегале сельские общины, объединяющие группы деревень.

Контрольные вопросы к Главе XI

1 В чем состоят особенности местного управления и его органов, какую роль оно играет в механизме государства? 2. Расскажите об основных чертах административно-территориального устройства зарубежных стран, о системе органов местного управления США, Великобритании, Франции, ФРГ, Италии, Японии. 3. Каковы основные функции и полномочия органов местного управления, как финансируется их деятельность? 4. Охарактеризуйте порядок формирования структуры органов местного управления. 5. Как строятся отношения органов местного управления с центральной властью? 6. Раскройте основные особенности местного управления в странах, освободившихся от колониальной зависимости.

Глава XII КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ (НА ПРИМЕРЕ США)

В систему политико-правовых ценностей, выработанных в период двухвекового существования Соединенных Штатов Америки, входит значительное число принципов, лозунгов, правил, максим, заклинаний, заповедей и т. д. Одни из них играют чисто ритуальную роль, как, например, введенный конгрессом в 1956 г. национальный девиз США «За Бога, в которого мы верим», другие представляют

собой конституционные принципы, как, например, «должная юридическая процедура». Разделение властей – известный с древнейших времен старей ший политический принцип, который непосредственно был заимствован у англичан в конце XVII столетия и с тех пор никогда не предавался забвению. «…Как в конституциях отдельных штатов, так и в „Статьях конфедерации“ и – позднее – в Конституции Соединенных Штатов был воплощен ряд великих принципов, цель которых заключалась в том, чтобы гарантировать значительную степень народного суверенитета и не допустить роста тирании… Разделение законодательной, исполнительной и судебной сфер государственного управл ения препятствует сосредоточению власти и тем самым не допускает роста тирании». С момента своего появления на американской почве разделение властей проделало длительный и сложный путь развития. Первоначально, в колониальный период, это был политический принцип, который фактически стал лозунгом в борьбе против британского колониально го гнета. После провозглашения независимости в 1776 г. разделение властей приобретает черты конституционного принципа, нашедшего свое практическое воплощение в основных законах 13 независимых штатов. Ко времени созыва в мае 1787 г. Филадельфийского конст итуционного конвента американцы не только были знакомы с теориями разделении властей, но и имели обширный опыт практического применения этих теорий, преломленных в американском политическом сознании. Учредители Конституции 1787 г. положили в основу организации, компетенции и взаимодействия высших органов государственной власти – конгресса, президента и Верховного суда – свой собственный, американский вариант разделения властей, который впоследствии с тал именоваться системой «сдержек и противовесов». При этом сразу же нужно подчеркнуть, что учредители американской конституции никогда не помышляли о создании трех абсолютно независимых друг от друга властей, т. е. о создании некоего троевластия, возможн ого только в теории, но практически неосуществимого. Практическое воплощение принципа разделения властей фактически никогда не совпадало полностью с той моделью, которая была зафиксирована в конституции. Организация, структура и взаимоотношения трех ветвей единой государственной власти, как и вся политикоправовая надстройка, всегда находились в прямой зависимости от реальных политико-экономических и социальных отношений, от состояния американского общества, от насущных потребностей правящей элиты. На разных этапах развития американского общества система «сдержек и противовесов» имела конкретные специфические черты. Менялась фактическая и законная компетенция конгресса, президента и Верховного суда, появлялись новые виды отношений между этими орган ами, в ряде случаев существенно изменялось само положение высших органов государственной власти в системе «сдержек и противовесов». Однако сам принцип разделения властей никогда не переставал действовать, несмотря на весьма существенные потрясения верхне го эшелона американской государственности. Даже вопиющий уотергейтский скандал не вышел за рамки традиционной семейной ссоры. В этой связи уместно привести суждение известного историка профессора Н. Н. Яковлева: «Ломка копий происходила только среди „сильных“ олигархической республики. Миллионы п ри сем присутствующих не могли оказать влияния на исход ристалища больше, чем зритель, сидящий перед телевизором, на развертывающееся перед ним действие… Произошло же очень простое с точки зрения американской политической теории – отсортировав фланги, система разделения властей была вновь поставлена на ровный киль. Отныне, если обстановка в мире не претерпит крутых изменений, потребующих чрезвычайных мер, американский государственный корабль будет бороздить воды, руководствуясь старой лоцией – суммой политических идей, восходящих к „отцам-основателям“ республики»^. Принцип разделения властей в своем практическом воплощении представляет собой структурно-функциональную определенность каждого из высших органов государственной власти, степень которой зависит как от его формально-юридического статуса, так и от фактическ ого размежевания функциональной и предметной компетенции. Иными словами, в целостной системе высших органов власти государства при режиме демократии каждый высший орган обладает определенной долей относительной самостоятельности по отношению друг к другу, а мера этой относительной самостоятельности есть мера демократизма всей политической системы в целом. Коротко говоря, разделение властей есть органическое выражение самой демократии. Они друг от друга не отделимы. Разделение властей полностью уничтожае тся только фашизмом, который представляет собой открыто террористический режим наиболее реакционных элементов. В предлагаемой читателю главе рассматривается не только зарождение и развитие теории разделения властей на Североамериканском континенте, но и ее практическая реализация. Главное внимание уделено современному механизму отношений взаимного влияния и контр оля в рамках системы «сдержек и противовесов» во всех основных сферах осуществления государственной власти в США, особенно взаимоотношениям исполнительной и законодательной ветвей власти, так как именно на них приходится наиболее важная часть государстве нной работы. Истоки современной политико-правовой идеологии США восходят к тем далеким временам, когда началась колонизация Северной Америки. Известно, что первые белые поселенцы появились на этом континенте в 1607 г., в 1619 г. была доставлена первая партия негров-р абов из Западной Африки. В 1620 г. к берегам нынешнего Массачусетса пристал знаменитый «Мэй-флауэр», на борту которого находилась группа английских кальвинистов-пилигримов (102 человека), бежавших из Англии от религиозных преследований. В дальнейшем шел процесс нарастания потока иммигрантов как из самой Англии, так и из других стран Европы. Бурные события того времени – Английская революция, 30-летн яя война и другие – немало способствовали этому великому исходу. Что касается самой Англии, то из нее направлялись в Новый свет два основных потока иммигрантов, разных по численности и по своей политико-религиозной ориентации. Это, во-первых, религиозные сектанты, которые изгонялись из страны за свои убеждения правительствами Стюартов. Религиозные сектанты придерживались демократических взглядов, поддерживали парламент и Республику Кромвеля. Они селились главным образом в колониях Новой Англии. Второй поток – это аристократы англикано-католических исповеданий, которы е оседали в южных колониях и составили основу класса пяантаторов-рабовладельцев. Они были настроены роялистски и реакционно, особенно после казни Карла 1. Эти группы со временем стали носителями противостоящих друг Другу тенденций как в экономике, так и в политико-правовой области. Система британского колониального убавления в своих основных чертах сложилась к концу XVII столетия. К этому времени существовало 13 колоний, которые по их правовому статусу можно подразделить на три группы. Род-Айленд и Коннектикут имели хартии самоупра вляющихся колоний, что определяло их особое положение. Они фактически представляли собой своеобразные республики, поскольку все органы управления на их территории избирались. Пенсильвания, Делавэр и Мэриленд принадлежали частным владельцам. Остальные вос емь – Массачусетс, Нью-Гемпшир, Нью-Йорк, Нью-Джерси, Вирджиния, Северная Каролина, Южная Каролина и Джорджия являлись владениями британской короны. В этих колониях управленческие функции осуществлялись губернаторами, а роль нормоуста-навливающих учрежден ий играли двухпалатные законодательные собрания. Эти органы нельзя, конечно, считать представительными учреждениями в собственном смысле слова хотя бы потому, что их решения могли быть отменены королем через Тайный совет. Тем не менее следует отметить, ч то в отличие от французских и испанских колоний в Америке, управлявшихся сугубо военно-бюрократическими методами, в британских колониях были введены основы представительной формы правления. Колониальные же хартии можно рассматривать как зародыши будущих писаных конституций. Американские колонисты привезли с собой английскую модель государства, сформировавшегося после «славной» революции 1688 г. Эти идеи определяли их отношение к своим собственным местным институтам управления. Однако английские идеи государства и права не т рансплантировались механически на американскую почву. В Новом свете складывались иные социально» экономические и политические условия. Главное состоит в том, что там никогда феодализм не существовал как общественно-эко» номическая формация. Само заселени е колоний осуществлялось прежде всего антифеодальными, буржуазными элементами, что определило специфически американский характер политико-правовой идеологии, особое отношение колонистов к государству и демократии. Политическое влияние плантаторов-рабовла дельцев закончилось вместе с их поражением в Гражданской войне. К началу американской революции колонии обладали значительным политическим опытом, выработали свои собственные политические ценности. Самое широкое распространение получили такие идеи, как вера в необходимость полного освобождения от британского колониал ьного гнета и создания собственной государственности. В этот же период формируются и декларируются такие элементы политической теории американской «модели демократии», как широкая выборность должностных лиц, «уважение к гражданским правам», веротерпи мость, индивидуализм, свобода частного предпринимательства, «равенство возможностей для всех свободных американцев». Теория разделения властей проникла в американские колонии вскоре после выхода в свет (1689 г.) «Двух трактатов о правительстве» Джона Локка. Восприимчивость американской буржуазии к идее разделения властей объясняется тем, что в британских колониях Северной Америки предреволюционного периода сложилась примерно такая же политическая ситуация, как в Англии конца XVII и во Франции середины ХУШ в. В предреволюционный период в сознании колонистов глубоко укрепилось недоверие к британскому государству, от которого они претерпели множество обид и несправедливостей. Британский король правил колониями (исключая Род-Айленд и Коннектикут) через своих аге нтов фактически бесконтрольно. Интересы самих колоний при этом не брались в расчет. Все делалось для блага метрополии, т. е. для английской буржуазии и аристократии. Колонисты не могли полагаться на доброжелательное отношение к ним британского парламента, который редко вступал в конфликт с короной в сфере управления заморскими владениями в Новом свете. Этим объясняется чисто американское недоверие к монархии, страх перед ней. Монархия отождествлялась с тиранией. Допускалась лишь ограниченная монархия, когда между правителями и управляемыми существуе т договор, согласно которому правители осуществляют властные полномочия лишь до тех пор, пока они соблюдают интересы народа. «Сама концепция свободы, – пишет бывший генеральный атторней США Эдвард Леви (министр юстиции США), – истолковывалась в смы сле права народа на коллективное противодействие своим правителям. Английская революция 1688 г. рассматривалась как результат нарушения королем договора. После 1688 г. палата общин как институциональное выражение интересов одной части нации могла огранич ивать прерогативы палаты лордов и, что значительно важнее, короля»^. Сложившаяся к этому времени политическая теория колоний поставила под сомнение не только методы управления Англией ее американскими владениями, но и самою британскую политическую систему. Созрело убеждение, что колонии под британским владением и сама Бри тания страдают от морального распада того рода, который поразил античные республики перед их падением. Эдвард Леви повторяет широко распространенное в американской литературе убеждение, что в рассматриваемый нами период – предреволюционные десятилетия ХУШ столетия – «возникло также типично амбивалентное кальвинистское представление о том, что колонисты избраны всевышним для неповторимого величия и что они должны бороться, чтобы достигнуть его». На этой мысли следует остановиться, так как она имеет прямое отношение ко всем последующим рассуждениям о судьбе теории разделения властей в США. В революционную эпоху и последующее столетие представление об избранности и исключительности Америки сочетал ось с убеждением в том, что она является «страной

Надежды»; в современную эпоху это убеждение разделяют далеко не все. Теоретическое и практическое осмысление и конструирование системы разделения властей в Америке представляло собой противоречивый и неоднозначный процесс. Европейский государственный опыт и европейские теории использовались для создания такой модели разде ления властей, которая бы соответствовала представлениям об избранности и исключительности Америки. До бурных 70-х и 80-х годов ХУШ в. наиболее приемлемой для колоний оказалась теория Джона Локка, так как она соответствовала желанию американцев создать такую систему правления, при которой наиболее ненавистная им исполнительная власть, персонифицированн ая в британском короле и назначаемых им губернаторах, была бы лишена возможности перерастать в открытую тиранию. Согласно конструкции Д. Локка должны быть созданы три организационно обособленные власти: законодательная (предоставляемая парламенту) – прин имает законы; исполнительная (сосредоточенная в руках правительства) – претворяет законы в жизнь; и, наконец, союзная (федеральная) власть, которой предоставлены все внешнеполитические полномочия. Союзная власть должна осуществляться специально с оздаваемыми для этого органами. Что касается судебной власти, то она, по мысли Д. Локка, включается в состав исполнительной. Главное, что привлекало колонистов в локковской модели разделения властей, – это положение о неравноправности выделяемых им властей. Согласно Д. Локку, законодательная власть является верховной и повелевает всеми другими властями». Именно в законодательн ых собраниях американская политическая мысль видела в тот период гарантию от произвола исполнительной власти. Сама доктрина разделения властей рассматривалась как средство обуздания ненавистной исполнительной власти, ассоциировавшейся с британским ко ролем. Антибританская направленность этой доктрины предопределила слишком восторженное к ней отношение, поскольку она рассматривалась как панацея ото всех зол и как средство достижения самых сокровенных желаний. Таким образом, до 1776 г. разделение властей было лишь лозунгом, политической теорией. Положение резко меняется, когда бывшие колонии становятся самостоятельными государствами и приступают к своему собственному конституционному и государственному строительству. 10 мая 1776 г., за несколько недель д о провозглашения независимости. Второй континентальный конгресс посоветовал всем колониям сформировать новые правительства, «которые бы в наибольшей степени способствовали счастью и безопасности их учредителей». Практическое воплощение локковских идей о верховенстве законодательной власти привело к непредвиденным последствиям, которые вызвали значительные изменения в политическом сознании американцев – уже не колонистов, а граждан независимых государств, поднявш их знамя революционной войны против британских колонизаторов. Созданные в штатах легислатуры захватили в свои руки огромные полномочия, во многих случаях полностью подчинили себе не только исполнительную, но и законодательную власть. Современники отмечал и, что легислатуры штатов переходного периода конфисковывали собственность, чеканили монету, взимали налоги, выносили приговоры, беспрерывно изменяли и пересматривали свои собственные законы. Короче говоря, законодательные власти штатов в ряде случаев ве ли себя подобно коллективным тиранам, нарушая и попирая все запреты чистой теории разделения властей. Томас Джефферсон в своих «Заметках о штате Вирджиния» дает следующую язвительную характеристику легислатур переходного периода: «В результате все полномочия управления – законодательные, исполнительные и судебные – оказались у законодательного корпуса…. И мало пользы для нас в том, что они избраны нами самими. Выборный деспотизм – это отнюдь не та форма правления, за которую мы боролись…»". Горький опыт законодательных бесчинств привел к тому, что политическая мысль штатов разочаровалась в локковской модели разделения властей с ее чисто британской концепцией верховенства парламента, которая является одним из основных постулатов британского контитуционализма вплоть до настоящего времени. Более привлекательной для американцев оказалась схема разделения властей, предложенная Шарлем Монтескье. В основе ее также лежала модель британской государственной системы, но настолько идеализированная, что она практически утратила сходство с оригиналом. Теория разделения властей Ш. Монтескье опиралась на опыт борьбы европейской буржуазии против абсолютима и была приспособлена к социально-политическим условиям Старого света. Ш. Монтескье считал, что свобода, под которой он понимал право делать все то, чт о дозволено законами, может быть обеспечена только в том государстве, в котором существует разделение властей. Схема разделения властей, изложенная Ш. Монтескье в его знаменитом сочинении «О духе законов», существенно отличается от того, что опубликовал Д. Локк в год рождения французского мыслителя. Монтескье различает три власти – законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых соответственно вручается органу народного представительства – парламенту, королю и судам (у Локка нет независимой судебной власти, есть власть союзная). Предполагалось, что каждая из властей имеет конкретного носителя: испо лнительная принадлежит аристократии, зздсонодательная – третьему сословию. Далее, Ш. Монтескье не допускал верховенства в какой-либо из властей. Власти совершенно равноправны и уравновешивают друг друга, дабы предупредить возникновение деспотизма, защити ть свободу. Ш. Монтескье писал по поводу обеспечения свободы и предупреждения деспотизма: «Политическая свобода может быть обнаружена только там, где нет злоупотребления властью. Однако многолетний опыт показывает нам, что каждый человек, наделенный влас тью, склонен злоупотреблять ею и удерживать власть в своих руках до последней возможности… Для того чтобы предупредить подобное злоупотребление властью, необходимо, как это вытекает из самой природы вещей, чтобы одна власть сдерживала другую… Когда з аконодательная и исполнительная власти объединяются в одном и том же органе… не может быть свободы… С другой стороны, не может быть свободы, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной… И наступит конец всему, если одно и т о же лицо или орган, дворянский или народный по своему характеру, станет осуществлять все три власти»^. Для предупреждения тирании необходим динамичный механизм, препятствующий сосредоточению слишком большой власти в руках какого-либо лица или органа. Эта мысль Ш. Монтескье была повторена в знаменитых «Комментариях» (1765) Блэкстона: «При всех тиранических формах правления… право принятия и применения законов вручается одному и тому же лицу или одной и той же группе лиц; где бы ни объединялись вместе эти две власти, там не может быть свободы»". Опыт применения конституций независимыми штатами привел американскую политическую мысль к убеждению, что нужна сбалансированная система разделенных властей, чтобы исключить возможность возникновения тиранического правления. Совершенно естественно, что ра звитие идеи создания «более совершенного союза» не могло происходить вне американских представлений о разделении властей. К моменту созыва Филадельфийского конвента фактически завершился процесс перерастания теории разделения властей в конституционный пр инцип, который в конечном счете воплотился в чисто американской практической схеме «сдержек и противовесов». В период, непосредственно предшествующий созыву Филадельфийского конвенгта 1787 г., американское политическое сознание характеризуется такими чертами, которые наложили неизгладимый отпечаток на всю деятельность Конвента. Совершенно четко и определенно вы разилась неудовлетворенность как опытом государственного строительства в штатах, так и междуштатными конфедеративными отношениями. Поиски более совершенных и удобных для правящей элиты систем организации власти для отдельных штатов и для той единой респу блики, которая должна была их объединить, велись в направлении создания чисто американского, приспособленного к местным условиям варианта разделения властей. От собственно британской концепции верховенства законодательной власти американцы отказались пол ностью. В воздухе носилась идея о равномерном распределении всех полномочий государственной власти между «тремя ветвями правительства». Доминирующим настроением было обуздание узурпаторских амбиций законодательной ветви власти. Об этом писали и говорили наиболее выдающиеся политические мыслители Америки того времени – Д. Мэдисон, А. Гамильтон и др.

В результате «переходного периода» сложились два главных теоретических подхода к организации всей системы построения органов государственной власти. Во-первых, сувереном является народ, а не институты власти, обладающие лишь теми полномочиями, которые де легировал им народ. Во-вторых, ни один из институтов власти не может быть единственным выразителем общей воли народа. Выразителем такой воли они могут быть только все вместе и в равной степени. Все ветви власти, таким образом, выражают волю народа по его уполномочию, в соответствии с присущими им функциями и в пределах, установленных писаной конституцией. Для надежной охраны общества от опасности установления тирании власть должна была быть распределена между «ветвями правительства». Кроме того, предполагалось создание системы взаимозависимости, обеспечивающей взаимный контроль с целью предупреждения злоу потреблений. Горизонтальное распределение властных полномочий между ветвями национального правительства – законодательной, исполнительной и судебной – дополнялось вертикальным разделением власти, что предполагалось федеративной формой государственного устройства; в се, что не входило в сферу полномочий Союза, оставалось за штатами и народом. Анализ текста Конституции США и его многочисленных комментариев и толкований позволяет прийти к заключению, что в нем речь идет не о классическом разделении властей. Власть как таковая предполагается единой, разделяются, разграничиваются лишь властные по лномочия. Единство власти выводится из концепции единого суверенитета, который теоретически пребывает в народе. Американские государственные деятели, отцы-учредители конституции отнюдь не стремились к теоретически безупречной и логически последовательной конструкции разделения властей. Американский вариант системы разделения властей основан не столько на теоретиче ском наследии, сколько на опыте колониального периода и самостоятельного государственного строительства независимых штатов с 1776 по 1787 г. Концепция единства государственной власти нашла свое выражение в торжественной формуле преамбулы к конституции, в которой сформулированы цели принятия Основного закона: «Мы, Народ Соединенных Штатов, в целях образования более совершенного Союза, установления Правосудия, обеспечения внутреннего Спокойствия, укрепления совместной обороны, содействия всеобщему Благоденствию и дарования Благ Свободы нам самим и нашему Потомству торжественно принимаем и устанавливаем эту конституцию дл я Соединенных Штатов Америки». Любопытно отметить, что с точки зрения строго семантической конституция знает только две власти. Так, ст. П (разд. 1) устанавливает: «Исполнительная власть принадлежит президенту Соединенных Штатов Америки». В ст. Ш (разд. 1) говорится: «Судебная Власть Соединенных Штатов принадлежит одному Верховному суду и таким нижестоящим судам, которые конгресс может время от времени предписывать и устанавливать». В то же время ст.1 (разд. 1) гласит: «Все установленные здесь законодательные полномочия принадлежат конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из сената и палаты представителей»^. Таким образом, в Основном законе речь идет только о двух властях: исполнительная вручается президенту, а судебная – Верховному суду и другим нижестоящим федеральным судам. Что же касается конгресса, то он строго по букве конституции является носителем зак онодательных полномочий, а не обладателем законодательной власти. Вряд ли можно считать формулу ст. 1 простой случайностью или редакционной погрешностью. С известной степенью вероятности можно утверждать, что в формуле этой статьи нашли свое выражение го сподствовавшие в то время настроения – боязнь возможной тирании законодательной ветви власти. Разграничение функциональной компетенции между тремя ветвями власти осуществлено в конституции в весьма общих чертах. Учредители конституции исходили из того, что сами понятия «исполнительная власть» и «судебная власть» предполагают соответствующие им фу нкциональные назначения – исполнение законов и осуществление правосудия. Что же касается предметов правового регулирования этих двух ветвей власти, то о них не сказано ни слова. Исключение конституция делает только для конгресса, которому вручаются законо дательные полномочия, но который формально не получил от Основного закона статуса носителя законодательной власти. Разд. 8 ст. 1 конституции содержит перечень предметов правового регулирования, относящихся к предметной компетенции конгресса как высшего органа государственной власти, наделенного законодательными полномочиями. Кроме того, в разд. 9 ст. 1 дается перечен ь особых изъятий из компетенции конгресса (запрещение приостановки действия Habeas Corpus в мирных условиях, запрещение принятия биллей об опале и законов, обладающих обратной силой, запрещение жалования дворянских титулов и некоторые др.). Ряд ограничен ий предметной компетенции конгресса содержит в себе Билль о правах, который явился существенным дополнением первоначального текста конституции. Так, поправка 1 гласит: «Конгресс не должен издавать никаких законов, касающихся установления какой-либо религии или свободного ее исповедания или ограничивающих свободу слова или печати, или право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями о возмещении вреда». Известные ограничения налагает на конгресс и знаменитая Х поправка: «Полномочия, не делегированные Соединенным Штатам настоящей конституцией, а также те, осуществление которых не запрещено ею Штатами, сохраняются соответственно за Штатами или народом». Если изначальная идея разделения властей, заимствованная у мыслителей прошлого, не нашла детального выражения в тексте конституции, то американская идея «сдержек и противовесов» разработана весьма основательно во всех ее проявлениях. Система «сдержек и противовесов», положенная в основу организации и функционирования центральных органов государственной власти США, покоится на следующих основополагающих началах. Во-первых, все три ветви власти имеют различные источники их формирования. Носитель законодательной власти – конгресс – состоит из двух палат, каждая из которых формируется особым образом. Палата представителей избирается народом, иными словами, избирател ьным корпусом. Сенат – легислатурами штатов. Носитель исполнительной власти – президент – избирается косвенным путем, коллегией выборщиков, которые в свою очередь избираются народом. Что касается носителя судебной власти – Верховного суда, то он формируе тся совместно президентом и сенатом.

Во-вторых, все органы государственной власти согласно конституции имеют различные сроки полномочий. Палата представителей избирается на два года. У сената нет установленного срока полномочий, так как его состав обновляется каждые два года на одну треть п утем перевыборов. Президент избирается сроком на четыре года, а члены Верховного суда занимают свои должности пожизненно. Установление конституцией различных источников формирования и сроков полномочий для носителей законодательной, исполнительной и судебной властей должно было, по мысли учредителей Основного закона, привести к двум важным результатам: обеспечить соответств ующие ветви власти определенной самостоятельностью по отношению друг к другу и предупредить одновременное обновление их состава, т. е. добиться устойчивости и преемственности в верхнем эшелоне американской федеральной государственной машины. В-третьих, авторы системы «сдержек и противовесов» ставили цель создать такой механизм, в рамках которого каждая из ветвей власти имела бы возможность нейтрализовать узурпаторские поползновения другой. В соответствии с этой идеей конгресс получил право о тклонять законопредложения президента (включая финансовые), которые он может вносить через свою креатуру в палатах. Сенат может отклонить любую кандидатуру, предложенную президентом для занятия высших федеральных должностей, поскольку в силу процедуры по лучения «совета и согласия» необходимо квалифицированное большинство в две трети голосов верхней палаты. Конгресс, наконец, может привлечь президента к ответственности в порядке импичмента и отстранить его от должности до истечения срока его полномочий. Важнейшим конституционным средством воздействия президента на конгресс является отлагательное вето. Если президент мотивированным посланием отказывает в утверждении законопроекта или резолюции, одобренных обеими палатами конгресса, то возражение главы го сударства может быть преодолено только в том случае, если такие билли или резолюции будут повторно одобрены квалифицированным большинством обеих палат (для утверждения биллей и резолюций в обычном порядке требуется простое большинство обеих палат). Носитель судебной власти – Верховный суд – формировался совместно президентом и конгрессом. Члены Верховного суда назначаются президентом «по совету и с согласия сената», т. е. с одобрения двух третей присутствующих сенаторов при наличии кворума. Формально Верховный суд учреждался как высшая апелляционная инстанция и как суд первой инстанции по определенной категории дел, перечень которых содержался в ст. Ш конституции. Фактически конституция содержала условия для наделения Верховного суда правом конституционного надзора, что позволяло ему ограничивать законодательную деятельность конгресса и нормоустанавливающую де ятельность президента. Досрочное отстранение судей Верховного суда от должности могло быть осуществлено в соответствии с процедурой импичмента. Следует принять во внимание то обстоятельство, что в системе «сдержек и противовесов» наиболее мощные средства противодействия были нацелены на законодательную ветвь власти. Это нашло свое выражение не только в том антиконгрессистском инструментарии, кот орый конституция предоставила в распоряжение президента и Верховного суда. В самом конгрессе верхняя палата – назначаемый легислатурами штатов сенат – была уравнена в правах с выборной палатой представителей, чтобы сдержать в случае необходимости ее ради кальные поползновения. Подобные предосторожности, как уже было сказано, объяснялись страхом учредителей конституции перед возможностью установления тиранической диктатуры народного собрания. Система «сдержек и противовесов» должна была не только предупредить узурпаторские тенденции одной из трех ветвей власти, но и обеспечить, стабильность государственно-правовых институтов и непрерывность функционирования самой государственной власти. Созданная Конституцией 1787 г. государственная система представляла собой конечный результат порою противоречивых политических и экономических тенденций, практического опыта и теорий. Даже спустя полтора с лишним столетия критически мыслящие американские ученые, политики, юристы не могут дать однозначного ответа на вопрос о системе «сдержек и противовесов»: «Что должно было в конце концов возникнуть из этих напряжений между свободой и властью, между обществом и его инструментами правления. В известном смысле – это политический стиль, способ решения и рассмотрения государственных дел, в котором будут превалировать определенного рода двойственности: прагматический идеализм, консервативный либерализм, упорядоченное насилие и умеренное возмущение». Сочетание в системе «сдержек и противовесов» таких противоречивых начал, как разделенность и единство, при котором формально независимые ветви власти являлись одновременно интегральными частями единого федерального правительства, поражали воображение не только современников конституции, но и отдаленных потомков ее учредителей. Так, член Верховного суда Д. Джексон писал: «…в то время как конституция распыляет власть для лучшего обеспечения свободы, она также предполагает такую практику, которая интегри рует разделенные власти в работоспособное правительство. Она предписывает учрежденным ею властям раздельность, но и взаимозависимость; автономию, но и взаимодействие»^. Значительный интерес с точки зрения обоснования системы «сдержек и противовесов» и ее последующей эволюции представляют взгляды А. Гамильтона на Верховный суд США и на всю американскую систему в целом. А. Гамильтон излагает эти взгляды в № 78 «Федералист а». Содержащаяся в конституции схема судебной власти обладает, как пишет А. Гамильтон, тремя основными особенностями, определяющими ее отношения с законодательной и исполнительной ветвями власти. Во-первых, установленный конституцией способ назначения федер альных судей предполагает участие в этой процедуре президента и сената. Во-вторых, судьи занимают свои должности фактически пожизненно, так как формула «пока ведут себя хорошо» означает возможность досрочного отстранения от должности только в соответстви и с процедурой импичмента, что весьма проблематично. Наконец, в качестве третьей особенности судебной власти А. Гамильтон называет разделение судебных полномочий между различными судами и установление взаимоотношений их друг с другом. А. Гамильтон считает, что требование хорошего поведения для определения срока пребывания судей в должности «является барьером против вторжений и притеснений со стороны представительного органа». Он пишет далее, что судебная власть по самой природе ее функций наименее опасна для политических прав, установленных конституцией Для обоснования своего тезиса А. Гамильтон приводит следующие аргументы: «Исполнительная власть не только распределяет почести, но и держит в своих руках меч общес тва; легислатура не только распоряжается казной, но и предписывает правила, регулирующие порядок осуществления каждым гражданином его обязанностей и прав. Судебная власть, напротив, не оказывает влияния ни на меч, ни на казну, не распоряжается ни силой, ни богатством общества; она вообще не предпринимает никаких активных и решительных действий… Она только осуществляет правосудие»^. Продолжая свои рассуждения о слабости судебной власти, А. Гамильтон выдвигает дополнительные аргументы: она не может успешно атаковать другие ветви власти, она с трудом может защитить себя от посягательств с их стороны, она не может угрожать «общей свобо де народа». В то же время судебная власть подвержена опасности со стороны исполнительной и законодательной властей, особенно в том случае, когда две последние объединятся. Наиболее надежной гарантией от подобного рода посягательств является, по мнению Дениса Шевчука, Заместителя генерального директора, Вице-президент «Кредитный брокер INTERFINANCE» (ИПОТЕКА, КРЕДИТОВАНИЕ БИЗНЕСА * ТЭО, БИЗНЕС-ПЛАНЫ), «непрерывность пребывания в должности», т. е. несменяемость судей. «Это качество может поэтому справедливо рассматриваться как неоценимый ингредиент в конструкции (судебной власти), а также в значительной степени как цитадель публичного право судия и публичной безопасности»^. А. Гамильтон глубоко убежден в том, что независимый суд необходим для той системы власти, которая установлена конституцией, поскольку только суд может признать недействительными акты законодательной власти, нарушающие введенные конституцией запреты (запр ещение биллей об опале, законов, имеющих обратную силу, и т. д.). Затем автор 78 номера «Федералиста» прямо формулирует идею общего конституционного надзора, осуществляемого судебной властью. Рассуждения А. Гамильтона о необходимости наделения Верховного суда полномочиями общего конституционного надзора сводятся к следующим основным положениям. Конгресс обладает полномочиями, делегированными ему народом, поэтому он должен действовать только в рамках Консттуции в строгом соответствии с ее духом и буквой. В то же время конгресс не может быть судьей своих собственных конституционных полномочий, границ, в пределах которых он может осуществлять федеральную законодательную влас ть. Сама конституция ничего об этом не говорит, но логически можно заключить, что именно суды должны быть посредником между народом и конгрессом. Если «ни один законодательный акт, противоречащий конституции, не может быть действительным», то кто же долж ен установить его недействительность? Только Верховный суд, отвечает А. Гамильтон, и именно на него должна быть возложена обязанность поддержания легислатуры в рамках установленных для нее полномочий. Конституция должна рассматриваться судами как Основной закон страны, поэтому суды следует наделить правом толкования законов, т. е. установления их подлинного смысла и соответствия конституции. Тот акт легислатуры, который противоречит Основному закону, п ризнается судами недейстаительным. «Констяпуция должна быть предпочитаема закону, намерения народа – намерениям его агентов». А. Гамильтон предупреждает читателя, что из его рассуждений ни в коем случае нельзя сделать заключения о превосходстве судебной власти над законодательной. Эти рассуждения «предполагают, что власть народа выше обеих названных властей». Далее он пишет: «Когда воля легислатуры, объявленная в ее статутах, приходит в противоречие с волей народа, объявленной в конституции, судьи должн ы руководствоваться последней, а не первыми. Они должны регулировать свои решения основными законами, а не теми, которые основными не являются»". Вне всякого сомнения аргументы А. Гамильтона были хорошо известны Джону Маршаллу, под председательством которого Верховный суд США в своем знаменитом решении Мэрбюри против Мэдисона (1803 г.) сформулировал положение о том, что «суд заседает для того, что бы применять предписания конституции так, как он их понимает, и может отменять акты конгресса, противоречащие верховному праву». Созданная на основе Конституции 1787 г. система организации верховной государственной власти, известная как система «сдержек и противовесов», отнюдь не являлась эпигонским претворением в жизнь старой теории разделения властей. Она представляла собой организационное выражение и конституционное закрепление интересов правящей элиты и реального политического опыта колониального и революционного периодов. Эта система ставила своей целью создание сильного национального правительства, способного обеспечить единство республики, гарантировать внешнюю безопасность и внутреннее спокойствие для последующего развития американского общест ва. В современных США (как почти во все периоды их истории) проблема разделения властей, иными словами, система «сдержек и противовесов», находится в центре внимания юристов, политологов, историков, социологов, публицистов. Сама по себе популярность этой про блемы, обращение к ней при всех кризисных ситуациях свидетельствуют о жизненности и значимости этого принципа. Известный американский ученый-административист Дж. Харт писал четыре десятилетия тому назад: «Если все дороги ведут в Рим, то все вопросы американского управления рано или поздно сводятся к разделению властей»^. Подобное положение вполне естественно, так как в США всегда, с теми либо иными деформациями, существовал и существует режим демократии, при котором всегда сохраняется определенная степень относительной самостоятельности высших органов государственной власти, теоретически являющихся носителями ра зделенных властей. Эти органы как составные элементы целостной общественной системы находятся в отношениях взаимозависимости, а присущая им структурно-функциональная автономия в определенной степени есть мера демократизма всей политической системы. Тольк о фашизм и иные авторитарные режимы полностью снимают вопрос о разделении властей. Система «сдержек и противовесов», заключенная в американской конституции, развивалась, приспосабливаясь к меняющимся социальным и политическим условиям, как и все американское право. Не следует забывать, что эта система была создана тогда, когда США были небольшим – 3 млн. населения – государством, освободившимся от колониальной зависимости. Сейчас же она действует в стране с 260 млн. населением. Американский историк Артур М. Шлезинджер в предисловии к своей нашумевшей книге «Имперское президентство» писал, что в американской политической истории вечной проблемой остается вопрос о том, «как правительство, основанное на разделении властей, можно б ыло заставить работать»^. А. Шлезинджер не без иронии замечает, что отцы-основатели, будучи добрыми нью-тонианцами, уповали на то, что задуманный ими механизм сдержек и противовесов будет работать в силу инерции. Однако история показала, что этот механиз м функционирует не благодаря действию сил инерции, а вследствие его изменчивости и приспособляемости. Он видоизменялся, по словам Вудро Вильсона, «под давлением жизни». Вся история эволюции системы сдержек и противовесов вращается вокруг конфронтации исполнительной и законодательной властей. Однако, несмотря на серьезные колебания, главной движущей силой почти всегда оставалась президентская власть. В конечном счете из всех внутрисистемных конфликтов, даже терпя порою поражения, она выходила всегда лучше вооруженной для дальнейших схваток. При этом не следует драматизировать конфронтаций Белого дома и Капитолия, так как эти конфронтации никогда не приводили ни к каким значительным социальным изменениям. Система разделения властей модифицировалась, интегрируя в себя последствия всех конфликтов. Можно согласиться со следующим высказыванием профессора Калифорнийского университета Дэвида Фронмайера: «Если доктрина разделе ния властей должна быть эффективно осуществлена, она должна рассматриваться не как техническое руководство для судебной тяжбы, а как цель для институционного действия». А это институционное действие имело одно главное направление – усиление исполнительн ой ветви власти. Система «сдержек и противовесов» не могла работать как коллегия абсолютно равноправных триумвиров, поскольку конфликты и неравенство были интегрированы в нее создателями с самого начала. Считалось, что сам принцип разделения властей предполагает определе нное состояние напряжения между ветвями власти для поддержания равновесия всей системы. Как сказал в одной из своих лекций А. Шлезинджер, сама доктрина разделения властей создает «постоянную партизанскую войну»" между исполнительной и законодательной ветвями власти». Но все это для преодоления " тиранических тенденций. Однако тот же А. Шлезинджер во время «уотергейтского кризиса» писал по-другому: «Метафора о правительстве как организме имела также свои трудности. Но опыт довольно быстро показал, что система „сдержек и противовесов“ вовсе не будет работать, если одна из трех ветвей не возьмет на себя инициативу, и что она будет работать лучше, подчиняясь сильному президентскому руководству. Такое руководство было необходимо для преодоления тенденции к инертности. Это позволило Американской р еспублике должным образом встретить великий кризис в ее истории. Это породило также постоянное напряжение между президентской властью и другими ветвями правительства. А в наше время это вызвало появление концепции о президентской власти настолько подозри тельной и авторитарной, что это предполагает коренную трансформацию традиционного государственного строя. В последние годы президентское первенство, столь неоценимое для поддержания политического порядка, превратилось в президентское верховенство. Консти туционное президентство… стало имперским президентством..»^. Известный американский историк Барбара Такмэн писала по этому поводу следующее: «Американская президентская власть стала гораздо большим риском, чем она того стоит. Пришло время серьезно подумать о замене ее правлением кабинета или какой-либо другой форм ой разделенной исполнительной власти… Единственный способ переделать президентство и сократить риск осуществления бесконтрольной и безответственной верховной власти мошенником, простаком или деспотом – это разделить власть и ответственность. Изменение конституции не находится вне пределов наших возможностей»^. Относительно пересмотра действующей конституции многие скептики высказывают суждение, что вряд ли в современных США можно найти людей, которые бы составили лучшую коллегию, чем Филадельфийский конвент. Говорят, что таких людей сейчас нет ни в конгрессе, ни в Верховном суде, ни в университетах. Американская политико-правовая теория безоговорочно признает, что современная фактически действующая система разделения властей далеко ушла от первоначальной модели последней четверти ХУШ в. Однако из этого вовсе не следует, что хрестоматийная конституци онная

схема полностью утратила свое значение. При разрешении многочисленных противоречий и конфликтов, возникающих в рамках реального механизма «сдержек и противовесов», ученые и политические деятели всегда обращаются к авторитету конституции, доискиваяс ь скрытого смысла ее лапидарных положений. «Исследование нынешнего состояния конститу-ионных концепций в Соединенных Штатах есть нечто большее, чем академическое упражнение в ностальгии»(tm). Многие американские ученые и публицисты убеждены, что эта доктрина основана на идее о том, что правительственные институты обладают раздельными, отличающимися друг от друга функциями, организацией и полномочиями, но действуют они для достижения общих цел ей, закрепленных в преамбуле к конституции. Границы между сферами полномочий соответствующих ветвей власти весьма подвижны, изменчивы, относительны. Отсюда делается вывод о бессмысленности толкования разделения властей как совокупности герметически закры тых и изолированных друг от друга функциональных категорий правительства. Развитие системы «сдержек и противовесов», взаимоотношений составляющих ее институтов определяется социально-экономическими категориями, но свое внешнее выражение оно находит в борьбе двух основных тенденций. Исполнительная власть стремится к расширению своих полномочий, активизации политической инициативы и концентрации руководства. Законодательная власть проявляет тенденцию к сужению своих фактических полномочий, отказу от политической инициативы и распылению руководства, что находит свое выражение в независимости многочисленных постоянных комитетов и подкомитетов конгресса. Переливание полномочий из одного конституционного сосуда в другой, на практике из Капитолия в Белый дом, отнюдь не всегда было и является результатом узурпации. Чаще всего конгресс сам делегировал принадлежащие ему конституционные полномочия главе исполнительной ветви власти. В американской литературе и судебных решениях не раз выдвигались доктрины о том, что всякая делегация противоречит самой идее разделения властей. В подтверждение этих доктрин приводится сформулированное Джоном Локком правило: делегированная власть не мож ет быть делегирована. Поскольку же согласно официальной конституционной теории законодательные полномочия делегированы конгрессу народом, то конгресс не может уступить их никому. Но американская практика никогда не была связана теорией, мешающей этой пра ктике добиваться желаемого. Судебная политика в этом отношении фактически сводится к разрешению делегации в каждом конкретном случае. В своих решениях суды не столько заняты проблемой законности делегации законодательных полномочий, поскольку это предпол агается, сколько установлением объема полномочий и пределов их осуществления. Еще раз следует подчеркнуть, что огромная часть полномочий президента была предоставлена ему не конституцией, а законодательством конгресса, который далеко не всегда делал это под нажимом главы исполнительной ветви власти. «Полномочие конгресса, – ирониз ирует Д. Фронмайер, – подобно девственности, никогда само не теряется, редко забирается силой и почти всегда отдается добровольно»^. Прежде чем перейти к рассмотрению конкретного механизма взаимного воздействия исполнительной и законодательной властей друг на друга в рамках системы «сдержек и противовесов», необходимо определить в общих чертах роль судебной власти в деле фактического размежевания полномочий президента и конгресса. В американской правовой теории считается аксиоматическим положение о том, что конгресс и президент сами должны заботиться об обеспечении их конституционных, статутных и фактических прерогатив. Вмешательство судов в процесс размежевания полномочий двух других властей вызывается и объясняется главным образом обязанностью судов защищать права и интересы граждан, поскольку эти права и интересы могут быть затронуты в ходе демаркации названных полномочий. Верхов ный суд сам решает вопрос о том, стоит ли ему вмешиваться в спор о полномочиях законодательной и исполнительной ветвей власти. Законодательная и исполнительная ветви власти обладают значительным числом конституционных, статугарных и фактических полномочий во всех сферах осуществления государственной власти, в том числе в сфере законодательной и правоприменительной. По большей ча сти эти полномочия носят совместный характер. Те полномочия, которые можно назвать односторонними, т. е. присущими только одной ветви власти, не всегда таковыми являются в действительности, так как их осуществление в той или иной мере связано с функционир ованием другой власти. Так, скажем, президентское право вето по видимости является односторонним полномочием, но его применение невозможно без позитивной акции конгресса – нет билля, нет вето. Кроме того, президентскому вето противостоит опять-таки однос тороннее вето конгресса – законодательное вето, которое вызывается к жизни только соответствующей акцией исполнительной ветви власти. Даже такое одностороннее полномочие конгресса, как импичмент, органически связано с главой исполнительной власти и высши ми федеральными должностными лицами, назначаемыми «по совету и с согласия сената». Важнейшими односторонними полномочиями главы исполнительной ветви власти, применение которых не сопряжено с положительным участием конгресса, является право вето, привилегия исполнительной власти и право отстранения высших федеральных должностных лиц от должности. Право вето достаточно подробно регламентируется в разд. 7 ст. 1 Конституции. Основное содержание данного констетуционного положения сводится к следующему. Во-первых, объектом президентских возражений (термина «право вето» в разд. 7 нет) являются все билли, а также приказы, резолюции и решения, принимаемые совместно обеими палатам и конгресса, а не одной из них. Во-вторых, если билли и иные совместные документы принимаются простым большинством голосов присутствующих депутатов, составляющих кворум в каждой палате, то для преодоления президентских возражений требуется квалифицирован ное большинство в каждой из палат. Иными словами, процедура преодоления вето намного сложнее, чем обычная законодательная процедура одобрения биллей и иных совместных документов. В-третьих, президент может отклонить или одобрить весь билль или иной докум ент целиком, а не отдельные его положения или статьи.

В-четвертых, конституция представляет президенту десятидневный срок для рассмотрения билля или иного документа, в который не засчитываются воскресенья. Подписание президентом билля в течение этого срока означает одобрение билля и его вступление в силу (п ромульгация). Воздержание от подписи в течение названного срока, если он не прерван окончанием сессии конгресса или досрочным перерывом в его работе, также означает одобрение билля или совместного документа. В-пятых, в случае перерыва десятидневного срок а вышеуказанными обстоятельствами все билли и совместные документы, не подписанные президентом, считаются отклоненными, как если бы глава исполнительной ветви власти применил по отношению к ним свое право вето. К конституционной конструкции президентского права вето жизнь и судебная практика прибавили некоторые существенные черты, что придало этому полномочию тот облик, который ему присущ в настоящее время. Привилегия исполнительной власти приобрела особое значение в период «уотергейтского кризиса» и привлекла к себе внимание как ученых и публицистов, так и государственных деятелей и политиков. Однако до сих пор в американской литературе не существует сколько-нибудь общепринятого толкования этого понятия. Крупнейший авторитет в американском конституционном праве профессор Лоуренс Трай начинает соответствующий раздел своей монографии следующими словами: «Привилегия исполнительной власти не упоминается ни в конституции, ни в конституционных дебатах. Несмотря на этот факт, президенты часто прибегали к такой привилегии, когда по тем или иным причинам они хотели накинуть на себя тогу секретности»". Другой гарвардский профессор, крупнейший авторитет в области истории американского права, Рауль Бергер в своей обширнейшей монографии «Привилегия исполнительной власти: конституционный миф» пишет, что в отличие от большинства других мифов, происхождение которых затерялось во тьме веков, миф о «привилегии исполнительной власти» является продуктом XIX столетия. Представление о ней сложилось в результате прецедентов, созданных рядом президентов при соответствующих обстоятельствах. Сам термин «привилегия исполнительной власти», т. е. соединение двух английских слов «исполнительная власть» и «привилегия» (по-английски два слова, а не три), появился в одном из судебных решений в 1958 г. И действительно, до недавнего времени ни в солидных монографиях, ни в юридических и политических словарях этого термина не было. Тем не менее понятие «привилегия исполнительной власти» сейчас стало общепринятым и тесно связано с понятием «разделение властей». Самое общее определение «привилегии исполнительной власти» сводится к праву президента удерживать информацию, которая, по его мнению, является конфиденциальной, от конгресса и судебной ветви власти. Это право объясняется соображениями государственной без опасности. В него включается также право президента воздерживаться от предоставления двум другим ветвям власти информации, касающейся его частной жизни. «Привилегии исполнительной власти» противостоит также предполагаемое право законодательной и право су дебной власти получать все необходимые им сведения о деятельности исполнительной власти. На стыке этих двух открыто противостоящих друг другу претензий возникают острейшие конфликты, прямо затрагивающие весь механизм системы «сдержек и противовесов». В р ешении Верховного суда по делу «Соединенные Штаты против Никсона» (1974) было сказано: «Привилегия (исполнительной власти) является фундаментальной для деятельности правительства и своими корнями пронизывает всю систему разделения властей, предусмотренну ю конституцией»^. Конфликты по поводу привилегии исполнительной власти затрагивают не только самого президента, 535 законодателей в конгрессе и девять членов Верховного суда, а неизмеримо более широкий круг федеральных должностных лиц. Конституционная обязанность заботит ься о «должном исполнении законов» формально возложена на президента, но фактически этой деятельностью занимаются сотни федеральных бюро и агентств, которые в малой степени контролируются главой государства и членами его кабинета. Существует миф о том, пишет Филипп Курлянд, что законодательные функции осуществляются 100 сенаторами и 435 конгрессменами, должным образом для этого избираемыми.

«В действительности же существует полупостоянная бюрократия на Капитолийском холме, которая осуществляет большинство законодательных функций большинства законодателей». Привилегия исполнительной власти, как уже отмечалось, совершенно не институционализирована, неизвестна конституции, федеральному законодательству и судам. Тем не менее она практически применяется президентами для защиты независимости исполнительной власт и от посягательств законодателей и судей «ради интересов национальной безопасности». Эта привилегия до недавнего времени формулировалась и обосновывалась самими президентами. Сейчас – после «уотергейта» – положение изменилось, но единства взглядов ни отн осительно объема этой привилегии, ни относительно границ и способов ее применения не существует. Наиболее распространенным является мнение, согласно которому в состав привилегии исполнительной власти включаются два права президента. Во-первых, это право на конфиденциальность, в соответствии с которым он может отказать конгрессу, точнее его комитетам, в его требовании предоставить информацию и документацию, касающиеся самого процесса принятия решений исполнительной властью. В этом случае речь идет чаще всего об осуществлении президентом его полномочий верховного главнокомандующего вооруженными силам и и лидера внешней политики, так как именно в этих сферах конфиденциальность теснее всего связана с национальной безопасностью. Обычно имеются в виду приватные консультации и советы, которыми обеспечивает президента его штабной аппарат. Во-вторых, сотруд ников исполнительной власти, и прежде всего аппарат Белого дома, не могут обязать свидетельствовать перед комитетами конгресса о внутренних отношениях в ведомстве главы исполнительной ветви власти. Дело вице-президента Спиро Агню и уотергейтский скандал выдвинули на авансцену еще одну проблему – предоставлять суду такую информацию, считающуюся конфиденциальной с точки зрения Белого дома, которая, по мнению суда, является доказательством по рассматриваемому им делу. Обосновывая отказ президента предоставить расследователь-скому подкомитету сената магнитофонные записи, касающиеся «уотергейтского дела», представитель Белого дома заявил: «Президент будет осуществлять свою привилегию исполнительной власти, чтобы сохранить приватность консультаций президента с его советниками и сохранить независимость исполнительной ветви правительства от вторжения законодательной ветви»^. В своем письме от 6 июля 1973 г. президент подтвердил, что его отказ предоставить названную информацию основан на его конституционной обязанности сохранить в неприкосновенности полномочия и прерогативы исполнительной ветви власти. «Ни один президент, – п исал он, – не смог бы осуществлять свои функции, если бы приватные деловые бумаги, подготовленные его личным аппаратом, были предоставлены публичной критике. Формулирование здоровой государственной политики требует, чтобы президент и его личный штаб были способны общаться между собой в обстановке полного доверия и чтобы их предварительные суждения и откровенные комментарии относительно внутри– и внешнеполитических проблем и соответствующих лиц оставались конфиденциальными». Однако атака законодательной и судебной властей на привилегию исполнительной власти оказалась не только сильной, но и пользовалась поддержкой общественного мнения. Конгресс сформулировал положение о том, что он вправе получать от президента любую информацию, которую он считает необх одимой для эффективного осуществления законодательной деятельности. Конгресс не ставил под сомнение само существование привилегии исполнительной власти (в отличие от профессора Рауля Бергера он не считал ее мифом), но заявил, что обладает правом допуска ко всем документам, находящимся у ведомств исполнительной вл асти, если они имеют отношение к производимым расследованиям. Конгресс признал право Белого дома на конфиденциальность только в вопросах национальной безопасности, но не более. При этом было оговорено, что само понятие «национальная безопасность» должно быть истолковано в собственном смысле слова и ни при каких обстоятельствах не подлежит расширительной интерпретации. Позицию конгресса весьма определенно выразил сенатор Сэм Эрвин: «Я не думаю, что привилегия исполнительной власти может вообще прикрывать какую-либо политическую деятельность… Я также придерживаюсь позиции, что привилегия исполнительной власти не уполномочивает президента сохранять в секрете информацию, касающуюся преступного поведения его помощников или кого-либо еще»^. Аналогичные претензии были предъявлены президенту и федеральными судами. Их позиция сводилась к тому, что привилегия исполнительной власти не может помешать им получить любую информацию, которая может иметь отношение к делам, находящимся в их производств е. Как известно, в конечном счете президент вынужден был уступить и предоставить конгрессу и судам требуемую ими информацию, включая документы и магнитофонные пленки. 24 мая 1974 г. специальный прокурор по расследованию «уотергейтского дела» Леон Джаворски обратился непосредственно к Верховному суду с просьбой окончательно решить вопрос о том, имеет ли президент право удерживать от суда доказательства преступлений, со вершенных его помощниками^. Верховный суд принял дело к своему производству и, единогласно постановив, что президент такого права не имеет, обязал Р. Никсона передать суду дополнительно 64 магнитофонных пленки, опубликование которых привело к первой в ис тории США досрочной отставке главы исполнительной ветви власти. В своем знаменитом июльском решении 1974 г. Верховный суд постановил: «Мы пришли к заключению, что когда основание для подтверждения привилегии (исполнительной власти) в отношении затребован ных судом материалов, необходимых для рассмотрения уголовного дела, опирается только на общую заинтересованность в конфиденциальности, оно не может превалировать над фундаментальным требованием должной правовой процедуры в честном отправлении уголовного правосудия. Общее подтверждение привилегии должно отступить перед явной и конкретной потребностью в доказательстве при рассмотрении уголовного дела». В соответствии с этим постановлением Верховного суда федеральный судья Джон Сирика, рассматривавший угол овное дело уотергейтских «водопроводчиков», бьи уполномочен решить, какие материалы подпадают под действие привилегии исполнительной власти, а какие должны быть переданы специальному прокурору. Таким образом, привилегия исполнительной власти утратила тот абсолюпный характер, какой ей старались придать президенты^. Во время «уотергейтского кризиса» дискуссия вокруг привилегии исполнительной власти вышла за первоначально поставленные рамки. Вопрос был сформулирован значительно шире: обязан ли президент информировать обо всех своих решениях нацию и конгресс? Обязан л и он по требованию законодательной и судебной властей предоставлять необходимую им информацию обо всех аспектах деятельности исполнительной ветви власти, включая процедуру принятия решений? Либерально мыслящие ученые и публицисты ответили на этот вопрос положительно. Профессор Р. Бергер приходит к следующему выводу: «Тот, кто контролирует поток информации, управляет нашими судьбами. Одна война во Вьетнаме дала тому бесчисленные доказательства. Учредители конституции вовсе не считали, что народ и конгрес с должны получать лишь столько информации, сколько для них, по мнению президента, будет достаточно. Как партнер, старший партнер, в деле управления нашим государством конгресс имеет право на получение всей информации, относящейся к его деятельности»^. Следует, однако, заметить, что окончательно этот вопрос решен лишь доктриной, а не конгрессом и судами. С точки зрения строго конституционной в проблеме практического применения привилегии исполнительной власти остается еще много белых пятен, которые могут быть ликвидированы окончательно только конгрессом и судом. Право президента США отстранять высших федеральных должностных лиц от должности неоднократно являлось яблоком раздора между исполнительной и законодательной ветвями власти, так как конституция не содержит по этому предмету сколько-нибудь конкретных и не допускающих кривотолков постановлений. Право отстранения тесно связано с правом назначения. В конституции говорится о двух процедурах назначения федеральных должностных лиц. Высшие должностные лица, поименованные в конституции, и все те, которые могут быть учреждены конгрессом, назначаются совместно президентом и сенатом. Установленная конституцией процедура предусматривает две стадии: подбор кандидатуры президентом и предложение ее сенату и утверждение кандидатуры двумя третями голосов присутствующих и голосующих сенаторов – «по совету и с согласия сената». Низш ие должностные лица, учреждаемые актом конгресса, назначаются без участия сената единолично президентом, судами или главами департаментов. Относительно же процедуры и оснований досрочного отстранения от должности конституция содержит лишь одно положение (ст. П, разд. 4), согласно которому все гражданские должностные лица Соединенных Штатов могут быть привлечены к ответственности в порядке и мпичмента за совершение измены, взяточничества или другого тяжкого преступления или мисди-минора и в случае признания их виновными отстраняются от должности. Поскольку процедура импичмента применялась крайне редко и только в отношении президентов и федер альных судей, можно заключить, что конституция фактически оставила вопрос о досрочном отстранении от должности всех высших федеральных лиц открытым. Профессор Л. Трайб говорит об этом следующее: «Конституция нигде ясно не указывает, владеют ли конгресс и ли президент, или оба вместе правом отстранения от должности каких-либо других назначаемых должностных лиц, кроме федеральных судей и подчиненных наемных служащих»*. Процедура импичмента даже теоретически не могла считаться основным способом отстранения федеральных должностных лиц. Вряд ли кому-нибудь могло прийти в голову, что председатель федерального окружного суда может уволить нанятого им клерка только с согласия сената. Тем не менее понадобилось специальное решение Верховного суда, в котором он по лностью отверг предположение о том, что конституция ввела импичмент как единственный способ досрочного увольнения федеральных должностных лиц. Около 80 лет конгресс не мешал президенту досрочно отстранять чиновников исполнительной ветви власти от должности. Положение изменилось в 1867 г. с принятием Акта о сроках пребывания в должности, который запретил президенту увольнять членов кабинета, наз начаемых «по совету и с согласия сената», без согласия верхней палаты. Однако вмешательство конгресса в осуществление президентом права отстранения от должности продолжалось всего лишь 20 лет. В 1887 г. Акт 1867 г. был отменен, а по проошествии еще 40 лет Верховный суд США в решении по делу Майерс против Соединенных Штатов (1926) признал неконституционным Ак т 1867 г. и некоторые другие законы, касающиеся досрочного отстранения от должности. Верховный суд в решении 1935 г. сформулировал положение о том, что создаваемые конгрессом квазизаконодательные и квазисудебные агентства должны осуществлять свои права и обязанности независимо от контроля исполнительной власти, а досрочное отстранение до лжностных лиц этих агентств может быть осуществлено только по причинам, указанным в законе, их учредившем. Судебная практика по делам об отстранении от должности чиновников регулирующих агентств свидетельствует о том, что суды никогда не пытались принудить президента восстановить в должности уволенного им чиновника агентства. Речь всегда шла лишь о выплате не полученного чиновником жалованья. Теоретически суд может своим приказом предупредить увольнение или восстановить в должности уволенного, но он никогда этого не делал. Граница, разделяющая сферы полномочий трех властей, и прежде всего законодательной и исполнительной, никогда не остается спокойной. В период «уотергейтского кризиса» разгорались жестокие скандалы, но и они кончались ничем. Даже знаменитая «Ночная резня в субботу», учиненная Р. Никсоном 20 октября 1973 г., осталась без последствий. В настоящее время сложилась следующая ситуация в сфере осуществления права отстранения от должности. Считается, что президент может отстранять федеральных должностных лиц по собственному усмотрению только в тех случаях, если они заняты в исполнительных а гентствах, непосредственно подчиненных главе исполнительной ветви власти. Если же речь идет об агентствах, учрежденных конгрессом, но лишь формально входящих в федеральную администрацию и не являющихся в полном смысле слова исполнительными, то дискрецион ные полномочия президента могут быть ограничены. Иными словами, в этом случае требуется одобрение или согласие конгресса. В сущности можно говорить о том, что президент обладает дискреционными полномочиями увольнять тех федеральных должностных лиц высшего эшелона, которые являются политическими исполнителями и строго подчинены партийным интересам в своей деятельности. Они в широком смысле слова составляют «команду президента» и остаются в должности в течение срока его полномочий, е сли не будут уволены досрочно по усмотрению главы исполнительной ветви власти. С точки зрения американских политических стандартов президент Дж. Форд поступил вполне правомерно, отстранив Дж. Шлесинджера от должности министра обороны без предварительного уведомления. «Вашингтон пост» так комментировала это событие: «Шлесинджера вне запно сместил и поставил в неловкое положение президент, который не дал никакого публичного объяснения по этому поводу, кроме заявления о том, что после пребывания на посту в течение 15 месяцев и проведения „успешной внешней политики“ он хочет иметь в Пе нтагоне и ЦРУ „своих парней“. Не испытал никаких угрызений совести и президент Рональд Рейган, когда летом 1982 г. он заставил уйти в отставку государственного секретаря Александра Хейга, не поладившего с некоторыми друзьями президента. Когда Рейгана сп росили на пресс-конференции, почему он сделал это в разгар Средне-восточного кризиса, Р. Рейган ответил спокойно и туманно: „Если бы я думал, что в этом есть что-то такое, что касается благополучия американского народа и ему нужно об этом знать, тогда я был бы откровенен… и рассказал бы ему“. Назначение нового государственного секретаря Джорджа Шульца прошло в сенате вполне благополучно. Принцип противостояния законодательной и исполнительной властей, положенный в основу системы „сдержек и противовесов“, нашел свое выражение в известной симметрии полномочий, присущих противостоящим и одновременно сотрудничающим властям. Анализу законодательного вето следует предпослать следующую общетеоретическую посылку. С точки зрения формально-юридической глава исполнительной ветви власти во всех вопросах внутренней политики играет по отношению к конгрессу главным образом вспомогательную роль. Американская доктрина сводит роль президента во внутренних делах к трем основным позициям, выводимым из разд. 3 ст. П конституции: информирование конгресса о состоянии Союза, рекомендация конгрессу таких законодательных мер, которые он сочтет необходимыми и целесообразными, и забота о том, чтобы законы должным образом применялись. Законодательное вето впервые появилось в политической практике США в 1932 г., когда был принят закон об ассигнованиях на нужды законодательных органов, который уполномочивал президента Г. Гувера осуществлять реорганизацию органов исполнительной власти. В этот закон было включено положение о том, что любая палата конгресса в течение 60 календарных дней может признать недействительным любой указ президента, принятый во исполнение полномочий, делегированных ему вышеуказанным законом. С тех пор законодательное вето получило право на существование. Оно представляет собой запрет, налагаемый конгрессом в целом, одной из его палат или соответствующим постоянным комитетом на нормативные акты, принимаемые президентом по делегации конгресса. Уполномочие на осуществление законодательного вето с указанием сроков и субъектов, на это уполномочиваемых, содержится каждый раз в соответствующем акте конгресса. Сам акт применения законодательного вето осуществляется принятием совместной или простой резолюции^. В отличие от биллей и совместных резолюций, которые вступают в силу только с санкции президента и соответственно могут быть им отвергнуты, совпадающие и простые резолюции не нуждаются в конфирмации главы исполнительной ветви власти. Этим объясняется особ ая сила и эффективность законодательного вето, поскольку оно является фактически абсолютным, резолютивным, а не отлагательным, суспенсивным, как конституционное вето президента. Дело дошло до того, что в июне 1978 г. президент Дж. Картер обратился к конгрессу с посланием, посвященным специально законодательному вето и практике его применения. Президент выразил недовольство по поводу активизации использования Капитолием законодат ельного вето, которое, по словам Картера, способно принести „не столько пользу, сколько вред“. В послании президента Дж. Картера и в американской периодической печати приводятся весьма убедительные данные о том, что законодательное вето становится все более грозным оружием в руках законодателей и весьма досаждает исполнительной власти. Достаточно сказать, что в настоящее время насчитывается уже несколько сот статутов, предусматривающих применение права законодательного вето. Около 200 законов предусматривало возможность применения однопалатного вето. Активизация применения конгрессом законодательного вето явилась реакцией на те скандальные злоупотребления, которые были совершены федеральной администрацией в 70-е годы. В числе этих злоупотреблений – грязная война во Вьетнаме, тайные бомбардировки Камб оджи, „уотергейтские“ мошенничества, участие ЦРУ в совершении государственного переворота в Чили, незаконные поставки оружия, грубые нарушения гражданских прав разведывательными и иными органами и многое другое. Так, в 1973 г. была принята резолюция о военных полномочиях, которая предоставила конгрессу право налагать законодательное вето на решения президента о посылке вооруженных сил в районы боевых действий, если конгресс не принял декларацию об объявлении вой ны. Это положение о введении законодательного вето, по словам сенатора Э. Кеннеди, явилось существенной мерой для восстановления конституционной ответственности конгресса „объявлять войну“ и „набирать и содержать армию“. Фактически институционализированная в систему „сдержек и противовесов“ практика законодательного вето была неожиданно торпедирована Верховным судом США в июне 1983 г. В своем решении, принятом большинством (семь против одного), суд признал неконституцион ным положения о законодательном вето 60 федеральных законов. Председатель суда У. Бергер от имени большинства заявил, что решение обусловлено необходимостью „поддержать систему разделения властей и предупредить эррозию тщательно определенных границ полно мочий соответствующих властей“. Это решение Верховного суда вызвало резкое недовольство большинства членов палаты представителей и сенаторов.

В арсенале средств, применяемых конгрессом для контроля за деятельностью аппарата исполнительной власти в рамках системы «сдержек и противовесов», особое место занимают его рассле-довательские полномочия. Эти полномочия относятся к числу подразумеваемых и не могут быть выведены из какого-либо конкретного положения конституции. Хотя конституция и отцы-основатели нигде не упоминают о расследовательских полномочиях законодательной власти, фактически этим правом в той либо иной мере располагали еще колониальные законодательные собрания. Оно было заимствовано из парламентской практики Британии. В американской литературе в настоящее время почти не ставится под сомнение тот факт, что «конституция предоставляет конгрессу подразумеваемое полномочие проверять деятельность исполнительной ветви власти»^. Обратная сторона этого полномочия конгресса – о бязанность исполнительной власти предоставлять законодателям требуемую ими информацию – ожесточенно отрицалась администрацией Р. Никсона в период «уотергейтского кризиса». Позиция Белого дома сводилась к тому, что привилегия исполнительной власти позволя ет президенту и его агентам удержать любую информацию, хотя сама привилегия исполнительной власти имеет такую же базу в писаной конституции, что и расследовательские полномочия конгресса. Когда генеральный атторней Ричард Кляйндинст был вызван в апреле 1 973 г. на совместное заседание трех подкомитетов сенатского комитета по правительственным операциям и юридического комитета, то он заявил, что «доктрина разделения властей предоставляет президенту конституционное право по своему усмотрению удерживать опр еделенные документы и информацию, находящуюся в его владении или во владении исполнительной ветви власти, от насильственных процессов законодательной либо судебной ветви правительства, если он полагает, что раскрытие повредит должному осуществлению его к онституционных функций»^. Сейчас, конечно, политический климат другой, нет уотергейтского ожесточения в отношениях всех трех властей, но, как говорят англичане, «под пеплом всегда есть огонь». Расследовательские полномочия к настоящему времени признаны конституционными в ряде решений Верховного суда. Так, в решениях по делам Соединенные Штаты против Рамли (1953) и Уоткинс против Соединенных Штатов (1957) было записано, что «важной обязанностью представительного органа является усердное наблюдение за всеми делами правительства». Суд отметил, что «право конгресса на проведение расследований… охватывает проверку департаментов Федерального правительства с целью выявления коррупции, неэффективн ости и расточительства». В этих решениях развивалась идея о том, что без расследовательских полномочий конгресс не сможет должным образом осуществлять свои конституционные права и обязанности. Без получения необходимой информации, отмечали судьи, нельзя принимать законы, отменять законы, ассигновать деньги, утверждать президентские назначения, ратифицировать договоры и т. д. «Если конгресс не будет расследовать деятельность исполнительной ветви власти, – заключает Дж. Гамильтон, – он не сможет информирова ть народ о состоянии дел в его правительстве. Короче, лишить конгресс права расследовать – это значит кастрировать его»^. Значительными являются систематические расследования, осуществляемые комитетами и подкомитетами конгресса. Достаточно вспомнить весьма эффективную деятельность сенатского Особого комитета по расследованию президентских избирательных кампаний, возглавляем ого сенатором Сэмом Эрвином, который расследовал «уотергейтский скандал». Широкую известность получила деятельность юридического комитета палаты представителей, которая завершилась принятием статей импичмента, т. е. обвинением президента Р. Никсона в сове ршении преступлений и правонарушений. В 1975–1976 гг. особые комитеты палаты представителей и сената расследовали деятельность Федерального бюро расследований, Центрального разведывательного управления, Управления военной разведки, Агеетстаа национальн ой безопасности. Эти расследования завершились скандальными разоблачениями – подготовка заговоров с целью убийства лидеров иностранных государств, запугивание американских граждан, а также совершение иных правонарушений и преступлений. Для оценки подлинного значения расследовательских полномочий конгресса, практики их осуществления и конечных результатов необходимо принять во внимание ряд весьма существенных обстоятельств. Во-первых, человеческие ресурсы, которыми располагает конгресс при проведении расследований, весьма ограничены. Они состоят из 535 членов обеих палат конгресса, 1600 технических помощников и экспертов, обслуживающих конгрессменов, и небольшого штата ведо мства генерального контролера. Им противостоит громадный федеральный бюрократический аппарат, в состав которого входит более 5 млн. гражданских и военных служащих. Эти люди заняты в огромном количестве федеральных исполнительных агентств и иных бюрократи ческих ведомств, нередко делающих свою работу независимо как от конгресса, так и от президента. Во-вторых, любое расследование каких-либо подразделений исполнительной ветви власти, предпринимаемое комитетами конгресса, означает прежде всего получение соответствующей информации о деятельности подлежащих расследованию ведомств. Получение же такой инф ормации сопряжено с большими трудностями. Для того чтобы уклониться от предоставления информации комитетам конгресса, федеральная бюрократия прибегает к различным приемам. «Хитроумный бюрократ знает множество путей, чтобы уклониться от раскрытия фактов»^. Великолепно действует обыкновенная хрест оматийная волокита. Часто федеральная бюрократия снабжает конгресс искаженной или просто фальсифицированной информацией. Можно завалить рассле-довательский комитет избыточной и сознательно усложненной информацией, что фактически равносильно отказу в пред оставлении информации. Нельзя забывать о том, что в эпоху научно-технической революции деятельность многих исполнительных агентств специализирована. Но даже в тех случаях, когда член расследовательского комитета обладает специальными знаниями, это ему ма ло помогает, так как эксперты-бюрократы всегда могут обвести его вокруг пальца. В американской литературе отмечалось, что всякий раз, когда конгрессмен пытался вторгнуться в сферу таких военных секретов, как производство современного ядерного и ракетного оружия, «он рисковал оказаться в положении самонадеянного и невежественного дурака»". Отсутствие достаточного персонала, затруднения, связанные с получением информации, недостаток экспертов в соответствующих областях резко снижают эффективность применения расследова-тельских полномочий конгрессом, но отнюдь не превращают их в бесполезный атрибут. Самым мощным, но и одновременно редко применяемым орудием воздействия на исполнительную власть в руках конгресса является импичмент, который был заимствован американцами из парламентской практики Англии. По констипуции импичмент представляет собой особую судебную процедуру, возбуждаемую и осуществляемую обеими палатами конгресса в отношении федеральных гражданских должностных лиц. Субъектами ответственности являются президент, вице-президент и все другие гражданские должностные лица Соединенных Штатов. Следовательно, эта процедура не распространяется на должностных лиц военного ведомства. Исключаются из круга субъектов импичмента также депутаты палаты представителей и сената, так как разд. 5 ст. 1 предписывает: «Каждая палата является судьей правомерно сти выборов, результатов голосования и квалификаций своих собственных членов… Каждая палата… может наказывать своих членов за недостойное поведение и с согласия двух третей исключить их из своего состава». Процедура импичмента не применяется к частным лицам, однако находящееся в отставке должностное лицо не пользуется иммунитетом от импичмента за действия, совершенные им во время пребывания в должности^. Весьма скудная практика показывает, что фактически п роцедура импичмента применялась или возбуждалась только в отношении президентов и федеральных судей. До сих пор ни теория, ни практика не решили окончательно вопроса об основаниях для привлечения к суду импичмента. Согласно разд. 4 ст. II конституции такими основаниями являются «измена, взяточничество или другое тяжкое уголовное преступление или мисдими нор». Из этого перечня преступлений, подлежащих наказанию по суду импичмента, конституцией определяется только измена. Разд. Зет. Ill гласит: «Измена Соединенным Штатам состоит только в начале войны против них, в присоединении к их врагам, в оказании им помощи и услуг». Понятие «взяточничество» никогда не вызывало сомнений, так как оно достаточно однозначно истолковано в американском праве. Более сложно обстоит дело с понятием «тяжкое уголовное преступление или мисдиминор». Сюда относятся: злоупотребление вверенными сум мами, злоупотребление официальной властью, небрежение должностными обязанностями, посягательство на законодательные прерогативы или их оскорбление и коррупция. В американской литературе неоднократно высказывались мнения о том, что конституционные основания импичмента, даже при их точной интерпретации, нельзя считать исчерпывающими. Эти основания сводятся только к уголовным преступлениям. Однако возможны ситуаци и, когда импичмент может быть возбужден за действия, не содержащие в себе состава преступления. Многие американские юристы полагают, что основанием для возбуждения импичмента может послужить любой поступок президента, подрывающий доверие к федеральному п равительству^. Некоторые авторы считают, что для импичмента достаточно обвинения в некомпетентности, дурном управлении, моральном несоответствии занимаемой должности. Интересные мнения были высказаны в редакционной статье газеты «Нью-Йорк тайме» в разгар «уотергейтского скандала»: «Преступления, за которые должностное лицо может быть привлечено к ответственности в порядке импичмента, подразделяются на две основные категории: это политические преступления, сопряженные с антиконституционным злоупотреблени ем президентской властью или антиконституционным ограничением прерогатив конгресса, и преступления, которые носят скорее уголовный характер и касаются таких правонарушений, которые – если бы речь шла об обычном гражданине – могли бы повлечь за собой угол овное преследование, но, когда речь идет о президенте США, влекут за собой импичмент»^. По смыслу сказанного газета отнюдь не исключает возможности возбуждения импичмента по моральным основаниям. В истории США лишь два президента стали объектами применения процедуры импичмента. Президент Эндрю Джонсон был предан суду импичмента в 1867 г. палатой представителей на том основании, что он попытался отстранить от должности военного министра Эдвина Стэнтона в нарушение положений Акта о продолжительности пребывания в должности 1867 г., который впоследствии был п ризнан неконституционным. Для признания Э. Джонсона виновным в сенате не хватило одного голоса. Уже тогда подобное обвинение не рассматривалось как чисто уголовное преступление. Член палаты представителей Джон Брингэм, возглавлявший группу инициаторов им пичмента, писал в 1868 г.: «Достаточным для импичмента тяжким преступлением или мисдиминором является такой, который по своей природе и последствиям подрывает основные и существенные принципы правительства или причиняет значительный вред публичным интере сам и, таким образом, может состоять в нарушении конституции, закона, официальной присяги, обязанностей, совершенных посредством действия или бездействия или, без нарушения позитивного права, посредством злоупотребления дискреционными полномочиями из низ менных побуждений или для низменных целей»^. Речь, следовательно, идет не об обычных тяжких преступлениях и мисдиминорах, подсудных судам общей юрисдикции, а об особых преступлениях и мисдиминорах, сопряженных с посягательством на конституционную и обычн ую законность и другие объекты, перечисленные в вышеприведенной цитате. Особенно интересна последняя часть цитаты, где говорится о тяжких преступлениях и мисдиминорах, не сопряженных с нарушениями позитивного права. Таким образом, имеются в виду все-таки моральные проступки. Достаточный материал для размышления об основаниях импичмента дает деятельность юридического комитета палаты представителей, которая сформулировала статьи импичмента в отношении президента Ричарда Никсона. Как отмечает Л. Трайб, «эти три предложенные ста тьи импичмента, одобренные комитетом 27, 29 и 30 июля 1974 г., представляют собой специфическую иллюстрацию современного понимания того, что составляет тяжкое уголовное преступление и мисдиминоры»^. Юридический комитет пришел к убеждению, что президент Н иксон заслуживает «импичмента, суда и отстранения от должности», потому что он препятствовал отправлению правосудия, а также лично и через своих подчиненных и агентов мешал проведению следствия по «уотергейтскому делу», пытался прикрыть, защитить и избавить от ответственности обвиняемых, скрывал их незаконную тайную деятельность. Во в торой статье импичмента юридический комитет обвинил Р. Никсона в том, что он в нарушение своей конституционной присяги и вопреки своему конституционному долгу «заботиться о том, чтобы законы должным образом исполнялись», «пытался в нарушение конституцион ных прав граждан получить через Управление по внутренним доходам конфиденциальную информацию… для целей, не предусмотренных законом…»; в нарушение конституционных прав граждан в незаконных целях использовал Федеральное бюро расследований, Секретную с лужбу и других должностных лиц; создал секретное разведывательное подразделение в ведомстве президента, которое частично финансировалось за счет фондов избирательной кампании и занималось тайной противозаконной деятельностью, препятствовало отправлению п равосудия; незаконно использовал свои полномочия для вмешательства в деятельность исполнительных агентств; препятствовал законным расследованиям, проводимым исполнительными, судебными и законодательными органами. В третьей статье импичмента юридический комитет установил, что президент Р. Никсон отказался предоставить этому комитету требуемую им информацию и документацию, не подчинился судебным повесткам и тем самым помешал палате представителей осуществлять свои конституционные функции по преданию его суду импичмента. Таким образом, только в ст.1 и частично ст. П импичмента содержатся обвинения, которые могут рассматриваться как нарушение президентом федерального уголовного законодательства. В общих чертах процедура импичмента определяется ст. 1 конституции. В разд. 2 сказано, что только палата представителей имеет право возбуждать преследование в порядке импичмента. Более подробно говорится об импичменте в разд. 3: «Сенату принадлежит исклю чительное право рассмотрения всех обвинений в порядке импичмента. Заседая с этой целью, они (сенаторы) приносят присягу или дают торжественное обещание. Когда судят Полный текст статей импичмента президента Соединенных Штатов, председательствует Главный судья; и ни одно лицо не может быть признано виновым без согласия двух третей присутствующих членов. Приговор по делам импичмента не может идти дальше отстранения от должности и лишения права зани мать и исполнять какую-либо почетную, доверительную или оплачиваемую должность на службе Соединенных Штатов; однако осужденный, несмотря на это, может подлежать и должен подчиниться обвинению, суду, приговору и наказанию в соответствии с законом». Процедура импичмента президента, вице-президента и других федеральных должностных лиц начинается с внесения в палату представителей резолюции об импичменте. Такая резолюция передается либо в юридический комитет палаты, либо в специальный комитет, который рассматривает предъявленные обвинения с точки зрения их значимости и обоснованности. Если комитет одобряет резолюцию, он передает ее на рассмотрение самой палаты представителей, которая в качестве «Великой общенациональной камеры предания суду» простым большинством голосов принимает статьи импичмента и направляет их сенату для решения дела по существу. Сенат не может отклонить статьи импичмента, он обязан принять дело к рассмотрению в качестве «Высокого суда импичмента». В случае рассмотрения дела през идента председательствует в сенате не вице-президент, а председатель Верховного суда. Правила процедуры, которая в целом аналогична судебной, устанавливаются председателем, но могут быть изменены по решению большинства сенаторов. Президент и другие лица, подлежащие импичменту, могут сами присутствовать в сенате при судоговорении либо их представляют атторнеи. После рассмотрения доказательств, допроса свидетелей и заслушивания мнений сторон сенат тайным голосованием решает вопрос о виновности. Для вынесе ния обвинительного вердикта необходимо две трети голосов присутствующих и голосующих сенаторов. Наказание в случае признания виновным состоит в отстранении от должности, но осужденный затем может быть привлечен к ответственности судами общей юрисдикции. На всех федеральных должностных лиц, подвергнутых суду импичмента и признанных виновными, не распространяется президентское право помилования. Кроме того, это право применяется только к тем лицам, в отношении которых вынесен приговор судом общей юрисдикц ии. С этой точки зрения представляет интерес странное и неконституционное решение, принятое президентом Дж. Фордом 8 сентября 1974 г. Оно «обрушилось, как бомба, на сонную американскую публику». Дело в том, что в ходе слушаний и расследований «уотергейтского дела» выяснилось, что Р. Никсон соверш ил значительное число не только должностных злоупотреблений, но и самых ординарных уголовных преступлений. В связи с этим возник вопрос о привлечении его к судебной ответственности в общем порядке вне зависимости от того, будет он признан виновн ым сенатом или нет. Вынужденный уход в отставку Р. Никсона с должности президента пресек процедуру импичмента, но оставил открытым вопрос об его уголовной ответственности. Будучи вице-президентом, а также после вступления в должность президента, Дж. Форд высказывался против помилования Р. Никсона, ссылаясь на то, что «американский народ этого не потерпит». На своей пресс-конференции 28 августа 1974 г. Дж. Форд в полном соо тветствии с американским конституционным правом заявил, что вопрос о помиловании Р. Никсона не может быть решен до тех пор, пока суд не предпримет в отношении него соответствующие действия. И тем не менее спустя десять дней он вопреки конституции своим р ешением освободил Р. Никсона от имеющей быть уголовной ответственности. Это короткое и скандальное решение заслуживает того, чтобы привести его полностью: «Я, Джеральд Р. Форд, президент Соединенных Штатов, согласно праву помилования, предоставленного мн е статьей 11 разд. 2 конституции, предоставляю полное, неограниченное и абсолютное помилование Ричарду Никсону за все преступления против Соединенных Штатов, которые он, Ричард Никсон, совершил, или мог совершить, или принимал в них участие в период с 20 января 1969 до 9 августа 1974 года» "'. Трудно сказать, станет ли это беспрецедентное решение образцом для других президентов при аналогичных ситуациях и как оно будет истолковано кругом лиц, к которым оно может быть применено. Во всяком случае оно является не только свидетельством недальновид ности Дж. Форда, но и лишним доказательством того, что президенты могут принимать самые неожиданные решения, нимало не согласующиеся с Основным законом.