Крым: право и политика

Вишняков Виктор Григорьевич

в) производственные предприятия, входящие в состав треста или иного объединения местного значения, подведомственного исполкому, в ведении которого находится выделяемая или перечисляемая территория, расположенные на выделяемой или перечисляемой территории, со дня выделения или перечисления территории полностью поступают в не посредственное ведение исполкома, в ведение которого выделяется территория; производственные предприятия, входящие в состав треста или иного объединения местного значения, расположенные на выделяемой или перечисляемой территории, переходят с активом и пассивом по балансу на день фактической передачи в ведение исполкома, под руководство которого переходит территория;

при этом средства предприятий, передаваемых из треста и остающихся в нем, распределяются пропорционально себестоимости продукции, вырабатываемой этими предприятиями по промышленно-финансовому плану текущего операционного года;

г) спорные вопросы, возникающие в порядке применения настоящей статьи, разрешаются ВСНХ РСФСР и его краевыми органами.

Все эти нормы инструкции были в 1954 году нарушены, и можно только догадываться, какая дезорганизация возникла после того, как вся система советских, партийных, хозяйственных и других органов Крымской области (включая Севастополь) была передана из ведения и подчинения РСФСР в ведение Украинской ССР. Ломались, причем наверняка в течение длительного периода, системы планирования, снабжения, контроля, бюджетных и финансовых отношений, отчетности и др., поскольку на Крымскую область стало распространяться украинское законодательство, включая украинские подзаконные акты, и все это на украинском языке.

К сожалению, попытки обнаружить информацию, связанную со всеми этими изменениями, не удалось. И здесь огромное поле для изучения прежде всего украинскими юристами и экономистами реальных процессов «передачи», происходивших в результате изменения правового статуса Крымской области и связанного с этим изменения действия многочисленных нормативных актов, включая Конституцию УССР. И вместо того, чтобы голословно и декларативно убеждать в многочисленных публикациях мировое сообщество в том, что передача Крыма Украине прошла «безукоризненно» с точки зрения законности, можно было бы посоветовать украинским юристам, политологам и экономистам поделиться со своими коллегами из других стран богатым и уникальным опытом изменения (или неизменения) порядка передачи территории из одной республики в другую.

Инструкция 1931 года регулировала порядок передачи территорий лишь в рамках РСФСР. Но существовал ли какой-то документ, регулировавший передачу территорий в другие союзные республики, в частности, из состава РСФСР в Украинскую ССР? Такого документа, официально опубликованного, не существовало. Самые общие конституционные правила и процедуры, о чем уже говорилось, были зафиксированы в конституциях СССР, РСФСР и УССР. Но конкретных правил «передачи» территорий из состава одной республики другой не было. Сама идея такой «передачи» нигде даже не высказывалась.

Анализ соответствующих документов показал, что здесь существовал пробел в правовом регулировании. В результате сложилась диспропорция в регулировании административно-территориального устройства внутри союзных республик и в регулировании межреспубликанских отношений по поводу передачи областей из одной союзной республики в другую. Это и порождало, с одной стороны, ситуацию безответственности высших органов и должностных лиц за произвольное решение этих вопросов, а с другой — ситуацию незащищенности областей при решении вопросов их передачи из одной республики в другую. Ярким примером и стала передача Крымской области из состава РСФСР в состав Украины.

С другой стороны, были ли сами союзные республики заинтересованы в принятии закона, в котором был бы закреплен и конкретизирован механизм правового регулирования передачи областей из состава одной союзной республики в состав другой, круг органов и должностных лиц, имевших право

по инициированию такой «передачи», и не повлекло бы это к нарушению прав, провозглашенных в конституциях этих республик? В частности, статья 13 Конституции РСФСР 1937 года, в которой говорилось, что РСФСР обеспечивает за СССР в лице его высших органов власти и органов государственного управления права, определенные статьей 14 Конституции СССР, а вне пределов этой статьи сохраняет полностью свои суверенные права.

Была и конструктивная сторона в предложениях принять конституционный закон, в котором можно было закрепить, в частности:

1. Определение понятия передачи административно-территориальных единиц из состава одного государства в состав другого.

2. Порядок инициирования передачи: ходатайство соответствующего органа государственной власти, требования к составу прилагаемых к нему документов, в том числе подтверждающих право на передачу административно-территориальной единицы, определение органа исполнительной власти, ответственного за подготовку решений о передаче.

3. Процедуры подачи ходатайства о передаче административно-территориальной единицы.

4. Обязанности органов исполнительной власти по передаче территории при наличии всех предусмотренных законом оснований для передачи, утвержденных планов по реализации принятых решений о передаче той или иной территории.

5. Публичность передачи, подразумевающая опубликование в информационно-телекоммуникационных сетях ходатайства о передаче единицы и др.

Все хозяйственные, транспортные, социально-культурные, оборонные, политические и другие связи Крымской области с Россией и Украиной складывались десятилетиями. И подавляющий объем этих связей складывался с Россией, благодаря чему и развивалась область — неотделимая, по Конституции 1936 года, часть территории (страны, государства), выделенная при экополитическом районировании в 30-х годах по определенному существенному признаку (природным условиям, историческим традициям, этническим или экономическим особенностям, административно-политическому значению и др.).

Крымская область в СССР была образована административно-территориальной реформой 1923-30 гг. вместо ранее существовавших губерний. Эта реформа, в основе которой лежали принципы экономического районирования, была подготовлена реорганизацией в первые годы советской власти (1917-22) дореволюционного административно-территориального деления (создание национальных автономий, дробление прежних губерний и образование новых административно-территориальных единиц, преимущественно вокруг крупных промышленных центров).

В 1923-30 гг. в РСФСР было создано вместо 56 губерний 14 крупных административно-территориальных единиц, в том числе 10 областей (4 из них вскоре преобразованы в края), каждая из этих единиц являлась самостоятельным экономическим районом. В других союзных республиках области первоначально не создавались. По мере роста населения и экономического развития страны число административно-территориальных единиц увеличивалось. В 1932 г. введено областное деление в Украинской ССР.

К моменту завершения работы по созданию нового административно-территориального устройства союзных республик складывалась иная практика проведения наиболее важных административно-территориальных изменений. С целью установления определенной стабильности в территориальной организации страны вопрос о некоторых изменениях стал окончательно разрешаться уже общесоюзными, а не республиканскими органами, как это имело место раньше. Так, Президиум ЦИК СССР по представлению союзных республик утверждал образование в их составе новых областей и округов^{39}.