Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций

Фливбьорг Бент

Пытаясь понять, почему жизнеспособность так последовательно переоценивается во многих крупных проектах, два исследователя из Массачусетского технологического института выяснили: основная проблема состоит в том, что стимулы предоставления оптимистических оценок жизнеспособности очень сильны, а препятствия незначительны. Ответственность низка, к тому же политические деятели, недооценивающие затраты ради одобрения проектов, редко продолжают оставаться у власти, когда появляется возможность рассчитать фактическую жизнеспособность, если это вообще делается. Подрядчики и другие лица, имеющие свой интерес в крупных проектах, также стремятся к одобрению своих предложений. Поскольку предусмотренные договорами штрафы за предоставление сверхоптимистических тендеров зачастую относительно невелики, стоимость крупных проектов часто недооценивается даже в процессе подачи заявки на тендер [100] .

Аналогичные результаты были получены в ходе проведения исследований в Калифорнийском университете в Лос-Анджелесе [101] .

100

Frank P. Davidson and Jean-Claude Huot, “Management Trends for Major Projects”, Project Appraisal, том 4, № 3, сентябрь 1989 г., с. 137.

101

Martin Wachs, “Ethics and Advocacy in Forecasting for Public Policy”, Business and Professional Ethics Journal, том 9, №№ 1 и 2, 1990.

Таким образом, неопределенность в оценке жизнеспособности связана не только с естественной сложностью прогнозирования будущего, но также с властью и интересами. Если органы, ответственные за разработку проекта и принятие решения, не примут во внимание вышеизложенное, а именно: если они не организуют необходимые проверки и мероприятия для оценки проекта, существует риск реализации ошибочных проектов.

• Перерасходы средств от 50 до 100 процентов на практике широко распространены, а перерасходы средств более чем на 100 процентов не так уж редки;

• Расхождение прогнозируемого спроса с фактическим в пределах 20–70 процентов – обычное явление;

• Главная проблема заключается в недостатке ответственности, а не в недостатке технической квалификации или данных.

Проблема преувеличенной жизнеспособности

Главные уроки, которые можно вынести из изучения проектов, рассмотренных в этой главе, таковы:

1. Перерасходы средств от 50 до 100 процентов на практике широко распространены для больших транспортных инфраструктурных проектов, а перерасход более чем на 100 процентов не так уж редок. Подобная ситуация характерна и для других типов проектов, не только транспортных;

2. Расхождение прогнозируемого спроса с фактическим в пределах 20–70 процентов – обычное явление для больших транспортных инфраструктурных проектов. Прогнозы для железнодорожных проектов особенно тяготеют к большой переоценке транспортного движения, часто более чем на 100 процентов, по крайней мере, в тех случаях, данные для которых доступны;

3. Прогнозы жизнеспособности для больших транспортных инфраструктурных проектов часто настолько оптимистичны, что плохо согласуются с фактическим развитием событий.

Подводя итог, можно сказать, что в результате вышеперечисленных факторов существует слишком много экономически неэффективных проектов, что вряд ли можно объяснить только случайностью. Различия между прогнозируемыми и реальными затратами, доходами и жизнеспособностью, представленные в этой и предыдущих двух главах, нельзя объяснить лишь естественной сложностью прогнозирования будущего. Для этого различия слишком последовательны и слишком однотипны. Напротив, различия вполне объяснимы действиями сторонников проектов, преуспевшими в манипулировании прогнозами с целью влияния на решения о продолжении проектов, а не об их приостановке. Главная проблема здесь заключается в недостатке ответственности сторон, вовлеченных в разработку и реализацию проекта, а вовсе не в недостатке технической квалификации или данных:

1. Из-за временных рамок, связанных с разработкой и реализацией крупных проектов, политические деятели, участвующие в предоставлении сверхоптимистических прогнозов жизнеспособности с целью одобрения проектов, редко продолжают оставаться у власти, когда появляется возможность рассчитать фактическую жизнеспособность;

2. Заинтересованные группы могут продвигать проекты, не неся при этом ни затраты, ни риски. Другие группы финансируют проекты, и часто за счет налогоплательщиков в форме государственных гарантий. Это поощряет корыстное поведение заинтересованных групп;

3. Подрядчики, которые по праву являются заинтересованной группой, стараются сделать все возможное, чтобы их предложения были приняты во время подачи заявки на тендер. Предусмотренные договором штрафы за предоставление излишне оптимистичных предложений тендеров часто оказываются ниже потенциальной прибыли. Поэтому в тендерах затраты и риски также часто недооцениваются. В результате реальные затраты и реальные риски не возникают до тех пор, пока строительство не развернется в полную силу.

Само

собой разумеется, такое положение дел не означает, что не существует жизнеспособных проектов и проектов с «хорошим соотношением» прогнозируемой и фактической жизнеспособности. Но гораздо больше проектов с недооцененными затратами и переоцененными доходами, чем проектов с правильно оцененными затратами и доходами, не говоря уже о проектах с переоцененными затратами и недооцененными выгодами, которые вообще очень редки [102] . Менее всего это означает невозможность существенного улучшения стандартных методов оценки проекта. Однако это означает, что существует широко распространенная и систематическая проблема как в крупных транспортных, так и в других инфраструктурных проектах, касающаяся надежности оценки жизнеспособности, и что эту проблему, по-видимому, нельзя решить только техническими средствами. Похоже, что проблема связана с вопросами власти и требует уравновешивающих административных и институциональных изменений для ее решения [103] .

102

При наличии информации о 40 проектах, по которым было возможно установить достоверные данные о расходах на строительство и развитии движения, мы смогли определить только пять проектов с относительно точными прогнозами, для которых фактическое развитие было определено в интервале прогнозированного развития ±20 процентов. Оставшиеся 35 проектов не вошли в этот интервал, и только один (1) проект имел завышение прогноза расходов и занижение прогноза движения более, чем на 20 процентов.

103

См. также World Bank, An Overview of Monitoring and Evaluation in the Wоrld Bank, Report no. 13247, Operations Evaluation Department (Washington, DC: World Bank, 1994); and World Bank, Evaluation Results 1992, Operations Evaluation Department (Washington, DC: World Bank, 1994).

Необходим ли обман для запуска проектов?

Остается открытым вопрос: осуществлялись ли вообще какие-либо мегапроекты без участия некоторой доли обмана, то есть получил бы проект одобрение, если бы истинные затраты и доходы были известны заранее? Данные, представленные выше, подтверждают, что промоутеры проектов и прогнозисты ответили бы на этот вопрос отрицательно; похоже, они считают, что заблуждение необходимо для запуска проектов, и эффективно предоставляют обманчивые прогнозы. Однако, мы не согласны, что заблуждение необходимо для осуществления проектов, и хотим указать на целую трясину экономических, юридических и этических проблем, которые сопутствуют практике обмана.

Легко найти мотивы для предоставления обманчивых прогнозов затрат и выгод. Политические деятели могут иметь «комплекс увековечения», инженеры любят строить, а представители местной власти иногда имеют менталитет строителей империи. Кроме того, развитие проекта дает работу инженерам и строительным компаниям, и многие заинтересованные лица делают на этом деньги. Если эти заинтересованные лица участвуют или косвенно влияют на процесс прогнозирования, то в результате проект, скорее всего, будет реализован. Недооценка затрат и завышение доходов бывают экономически обоснованы для таких заинтересованных лиц, так как это может увеличить вероятность доходов и прибыли. Собственный экономический и политический интерес также присутствует на уровне городов и стран. Это также может объяснить недооценку расходов и переоценку доходов. Дон Пикрель обращает внимание на то, что транспортные инвестиционные проекты в США конкурируют друг с другом за дискреционные гранты, ежегодно предоставляемые из ограниченного федерального бюджета [104] . Это создает стимул для городов создавать проекты таким образом, чтобы на бумаге они выглядели выигрышнее в отношении затрат и прибыли, иначе деньги получит какой-нибудь другой город. Наконец, в некоторых кругах недооценка затрат расценивается как способ снижения расходов [105] .

104

Pickrell, Urban Rail Transit Projects: Forecast Versus Actual Ridership and Cost; Pickrell, “A Desire Named Streetcar: Fantasy and Fact in Rail Transit Planning”, с. 158–76.

105

Merewitz, “Cost Overruns in Public Works”, in Niskanen et al, eds., Benefit-Cost and Policy Analysis, с. 280.