Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы
Шрифт:
Но наряду с этим следует иметь в виду, что прежнее законодательство о мелиорации в то же время имело и много положительных моментов (правовая защита расположенных в городах орошаемых и осушенных земель от их необоснованного уменьшения, ведение мелиоративного кадастра, временное освобождение мелиорированных земель от сельскохозяйственного налога и др.), которые необходимо учитывать современному законодателю как при принятии новых нормативно-правовых актов, так и при совершенствовании уже действующих актов в данной области общественных отношений.
§ 3. Современное российское законодательство о мелиорации земель
Всестороннее исследование проблем современного правового регулирования в области мелиорации земель невозможно осуществить без целостного анализа и понимания сложившейся в настоящее время системы
Законодательство о мелиорации земель следует понимать в широком и узком смыслах. В широком смысле оно представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, направленных на упорядочение общественных отношений, связанных с проведением мелиоративных мероприятий на землях различных категорий, охраной и использованием мелиорируемых и мелиорированных земель, защитой мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и установлением прав на них. В узком смысле под ним понимается совокупность законов, регулирующих общественные отношения в этой области [110] .
110
В рамках настоящего параграфа мы будем исходить из широкого подхода к пониманию законодательства о мелиорации земель.
Начало формирования этого законодательства в современном виде было положено во второй половине 90-х гг. XX в., ознаменовавшихся переходом от административно-командной системы управления к рыночным отношениям и проведением аграрной и земельной реформ. Данные реформы были призваны разрешить комплекс назревших острых проблем социального, экономического, политического и правового характера, а также создать новые и усовершенствовать имеющиеся правовые механизмы. Отправной точкой этого процесса послужило принятие ключевого акта – Закона о мелиорации земель, выступившего ядром, «активным центром» [111] законодательства, регламентирующего мелиоративные отношения. Со вступлением его в силу стала активно складываться отвечающая новым условиям жизнедеятельности общества нормативно-правовая база о мелиорации земель – сначала на федеральном, а потом на региональном и местном уровнях власти.
111
Милушин М.И. Формирование комплексных образований в системе законодательства Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 9, 28.
В отличие от ранее действовавшего советского законодательства для современной нормативно-правовой базы характерно перемещение регулирования вопросов о мелиорации земель с подзаконного, ведомственного уровня на уровень более высокого порядка – уровень законов. Вместе с тем первый из указанных уровней по-прежнему сохраняет свое значение, состоящее в конкретизации, детализации норм федеральных законов.
Законодательство о мелиорации земель имеет сложное, многоуровневое строение, обусловленное федеративным устройством российского государства. Оно включает федеральные, региональные акты, а также акты органов местного самоуправления, что вытекает из закрепленного в п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации правила. Согласно нему земельное, водное, лесное законодательство, законодательство об охране окружающей среды и, следовательно, законодательство о мелиорации земель относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Кроме того, на законодательство России в указанной сфере оказывают влияние нормы международного права и международные договоры, являющиеся согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации составной частью правовой системы России.
Такое воздействие непосредственно оказывается, в частности, Конвенцией о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц [112] (вступила в силу в СССР в 1977 г.), принятой в г. Рамсаре 02.02.1971 (далее – Рамсарская конвенция); Конвенцией ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке [113] (вступила
112
Международные нормативные акты ЮНЕСКО. М.: Логос, 1993. С. 191–199.
113
Международное публичное право. Сборник документов. Т. 2. М.: БЕК, 1996. С. 71–180.
Рамсарская конвенция является первым международным соглашением в сфере сохранения живой природы [114] . Она стала ответом на растущие с каждым годом в результате антропогенной деятельности, приводящей к сокращению численности водоплавающих птиц, объемы осушения и разрушения крупных участков заболоченных земель и других водно-болотных угодий. При этом орошаемые сельскохозяйственные земли, являющиеся результатом проведения на них мелиоративных мероприятий, Конвенция рассматривает в качестве антропогенных водно-болотных угодий, нуждающихся в особой охране.
114
См.: Копылов М.Н., Солнцев А.М. Рамсарской конвенции – 40 лет // Журнал российского права. 2012. № 3. С. 105.
Конвенция по борьбе с опустыниванием, признавая опустынивание и засуху глобальными проблемами, предусматривает в числе первоочередных мер, которые обязаны предпринимать стороны Конвенции, предоставление существенных финансовых ресурсов для оказания помощи развивающимся странам, необходимость разработки и осуществления долгосрочных планов и стратегий, национальных программ действий по борьбе с опустыниванием и смягчению последствий засухи, включая ирригационные программы для нужд земледелия и животноводства, и др.
Из сказанного следует, что принятие и действие названных международных документов свидетельствует об отнесении ими мер по улучшению земель, с одной стороны, к охранительным мероприятиям, а с другой – к явлениям, могущим привести к негативным последствиям.
Остановимся подробно на рассмотрении основных внутригосударственных актов, регулирующих отношения в сфере мелиорации земель. ЗК РФ как базовый кодифицированный акт земельного законодательства, сохраняя преемственность с прежними земельными кодексами, лишь в самых общих чертах регламентирует отношения в указанной сфере. Положения о мелиорации прямо содержатся лишь в нескольких статьях Кодекса: при перечислении мер по охране земель (ст. 13), оснований установления публичного сервитута (ст. 23), прав и обязанностей собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов (ст. 40, 42). Глава XIV «Земли сельскохозяйственного назначения» ЗК РФ распространяется на те мелиорированные и мелиорируемые земли, которые входят в состав земель сельскохозяйственного назначения.
Указанные правовые предписания развиваются во вступившем в силу ранее Кодекса Законе о мелиорации 1996 г. Являясь первым правовым актом, осуществившим комплексное правовое воздействие на мелиоративные отношения, он занимает особое место в системе законодательства о мелиорации земель. Данный Закон устранил существовавший длительное время пробел в данной области общественных отношений, которые до этого оставались практически не урегулированными (например, им определены виды и типы мелиорации земель, порядок ее проведения, урегулированы отношения по государственному управлению, финансированию и др.). Среди иных нормативно-правовых актов он отличается относительной стабильностью.
Однако Закон о мелиорации имеет и ряд недостатков. Так, в нем не заложен конкретный механизм реализации норм. Имея множество бланкетных норм, отсылающих к актам различных отраслей законодательства, он преимущественно не устанавливает правила поведения субъектов мелиоративных отношений. К тому же этот Закон существенно устарел, содержит множество противоречий с земельным и иным законодательством, неопределенностей и нуждается в связи с этим в существенном обновлении.
Закон об обеспечении плодородия земель, имея более широкую сферу применения, чем Закон о мелиорации, рассматривает мелиоративные мероприятия в рамках системы мероприятий по сохранению и повышению плодородия земель сельскохозяйственного назначения, то есть как одну из мер по воспроизводству их плодородия.