Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы

Пышьева Елена

В Декрете ВЦИК и СНК РСФСР от 09.03.1922 «Об упорядочении пользования сенокосами и мерах к поднятию лугового хозяйства» прослеживается общая направленность действий советского правительства на всемерное поощрение и стимулирование отдельных землепользователей и сельскохозяйственных объединений к проведению коренных улучшений используемых ими земель. Так, в нем предусматривается предоставление льгот и преимуществ сельскохозяйственным объединениям, отдельным землепользователям, которые произвели или произведут работы по коренному улучшению сенокосных угодий: долгосрочный кредит; сохранение за пользователями участков независимо от их размера и принятых в данном районе норм предоставления; такие участки не подлежат переделу между членами сельскохозяйственного объединения, принудительному разверстанию при землеустройстве.

Дальнейшее развитие законодательства в рассматриваемой сфере связано с принятием Земельного кодекса РСФСР 1922 г. [62] (далее –

ЗК РСФСР 1922 г.), который, являясь первым содержащим земельно-правовые нормы кодифицированным актом, привел их в единство, упорядочил, систематизировал и сгруппировал в отдельные институты. В нем более подробно, в отличие от прежнего законодательства, были урегулированы общественные отношения, затрагивающие использование, охрану земель сельскохозяйственного назначения, а также повышение плодородия почв, в том числе путем коренного улучшения земель. В связи с тем что ЗК РСФСР 1922 г. действовал в период НЭПа, он допускал в ограниченном объеме существование рыночных отношений и ряд отступлений от установленных жестких принципов административно-командного управления. Одним из таких проявлений рыночных отношений выступило введение им института трудовой аренды. Причем в качестве существенных условий договора трудовой аренды обязательно должны быть определены как улучшения, которые арендатор обязан произвести, так и условия и способы расплаты со сдатчиком в случае их неполного хозяйственного использования (ст.

62

Постановление ВЦИК от 30.10.1922 «О введении в действие Земельного кодекса, принятого на 4 сессии IX созыва» // СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст. 901.

35). Отсутствие в договоре названных условий влекло за собой признание его недействительным, а несоблюдение их арендатором – досрочное расторжение.

По общему правилу права на предоставленную трудовому землепользователю землю прекращаются в случае переселения в другое место с прекращением в прежнем месте самостоятельного хозяйства. Между тем в отношении требующих улучшений земель делалось исключение: согласно ст. 18, 34 ЗК РСФСР 1922 г. права на земельный участок в прежнем месте не только не прекращались, но и допускалось с момента зачисления земли за переселенцами по новому месту сдавать этот участок в аренду в течение двух лет, а в отдельных случаях, по разрешению Народного комиссариата земледелия, – в течение трех лет. Такое льготное законодательное установление связано с разумной необходимостью землепользователей в месте переселения провести работы по коренному улучшению земли, которые требуют, как правило, немалых материальных вложений.

Исходя из этого, можно заключить, что данные императивные нормы были прежде всего направлены на компенсацию (хотя бы частичную) с помощью арендных платежей производимых переселенцами затрат на улучшение качественных характеристик земель.

Происходившие в то время беспорядочные переделы земель отрицательно сказывались на их общем состоянии, так как пользователи не имели заинтересованности в применении улучшенных технологий, севооборотов в земледелии, сохранении и повышении плодородия почв обрабатываемого ими участка, который при очередном переделе перейдет к другому лицу.

ЗК РСФСР 1922 г., равно как и ранее действовавшее законодательство, повышенное внимание уделял поощрению улучшений земельных участков. В нем, в частности, было закреплено правило о том, что улучшенный земельный участок при переделах сохраняется за землепользователем. В случае же невозможности или нецелесообразности его сохранения он мог быть передан другому лицу, на которого возлагалась обязанность возместить прежнему пользователю стоимость не использованных им особых затрат (ст. 119). Наряду с этими мерами предусматривалось издание обязательных правил о мерах поощрения и понуждения к массовому улучшению луговых угодий.

Говоря о количественных показателях земель, на которых проводились в этот период мелиоративные мероприятия, необходимо отметить, что наиболее широкое распространение мелиоративные работы получили на землях государственных земельных имуществ в целях приспособления их для переселения и других надобностей [63] . Осуществляя такие работы на этих землях (преимущественно неосвоенных и малоосвоенных) через соответствующие структуры и поощряя их проведение со стороны населения, советское правительство пыталось решить одну из остро стоящих тогда проблем – проблему обеспечения крестьян землей как главным средством производства в сельском хозяйстве.

63

См.: Ржаницын А.А. Указ. соч. С. 34.

Причем особое внимание советское правительство уделяло организации мелиоративных товариществ, создаваемых в целях коллективного выполнения работ по орошению, осушению, дренажу, поддержанию в порядке мелиоративных систем, производству

культуртехнических работ, укреплению речных берегов, оврагов и песков, посадке защитных насаждений и др. Они выступили своеобразной «школой коллективного труда крестьян» [64] . Так, в конце 20-х гг. XX в. в одной только Северо-Западной области насчитывалось 1088 мелиоративных товариществ, в которых состояло 66 тыс. крестьянских дворов [65] .

64

Маслов Б.С., Колганов А.В., Гулюк Г.Г., Гусёнков Е.П. Указ. соч. Том 2. С. 12.

65

Там же. С. 12.

Однако, несмотря на это, значительные площади осушенных и расчищенных ими земель оставались вследствие недостатка специального инвентаря, минеральных удобрений, семян луговых трав [66] неосвоенными и не используемыми в сельском хозяйстве, что говорит в целом о малой эффективности использования мелиорируемых и мелиорированных земель.

Образование данных товариществ как особой формы сельскохозяйственной кооперации впервые было предусмотрено Постановлением Совета труда и обороны РСФСР от 03.08.1921 «О мелиоративных товариществах» [67] , согласно которому в состав товарищества обязаны входить все землепользователи участка, подлежащего мелиорации. Причем непосредственные работы производили сами такие землепользователи, а техническую помощь, наблюдение, руководство работами и организацию пропаганды мелиорации в нерабочую пору осуществляли земельные органы. Среди мер по привлечению к массовому созданию товариществ предусматривалось предоставление особого мелиоративного беспроцентного натурального и денежного кредита.

66

Там же. С. 33.

67

Постановление Совета труда и обороны РСФСР от 03.08.1921 «О мелиоративных товариществах» // СУ РСФСР. 1921. № 63. Ст. 461.

Кроме того, закреплялось право мелиоративных товариществ, как полноправных субъектов правоотношений, заключать договоры мены, направленные на отчуждение части сельскохозяйственных продуктов (или урожая), получаемых с мелиорируемых площадей, взамен необходимых для мелиорации инструментов, материалов, технического оборудования, переустройства оросительных и осушительных систем.

Принятый взамен указанного Постановления Декрет СНК РСФСР от 22.12.1923 «Положение о мелиоративных товариществах» [68] (далее – Декрет 1923 г.), а позже и Постановление СНК РСФСР от 12.06.1928 «Об утверждении Положения о мелиоративных товариществах» [69] (далее – Постановление 1928 г.) более подробно урегулировали статус мелиоративных товариществ. Так, был расширен круг участников мелиоративных товариществ (в них смогли вступать не только отдельные лица и дворы, но и целые сельскохозяйственные объединения, колхозы, совхозы, кооперативные организации и иные юридические лица), товариществам было предоставлено преимущественное право на получение «на правах земельного общества дополнительного отвода из особой площади неудобных и бросовых земель государственного фонда». Мелиоративные товарищества стали организовываться в целях улучшения условий ведения не только сельского, но и лесного, рыбного хозяйства, что говорит о расширении сферы деятельности данных субъектов права.

68

Декрет СНК РСФСР от 22.12.1923 «Положение о мелиоративных товариществах» // СУ РСФСР. 1924. № 5. Ст. 22.

69

Постановление СНК РСФСР от 12.06.1928 «Об утверждении Положения о мелиоративных товариществах» // СУ РСФСР. 1928. № 67. Ст. 483.

Таким образом, поскольку государство было заинтересовано в целях поднятия сельского хозяйства и обеспечения своей экономической независимости на мировом рынке в участии самих землепользователей в проведении мелиоративных работ, был искусственно создан правовой институт мелиоративных товариществ. Он служил правовым средством, позволяющим государству привлекать бесплатный труд непосредственных землепользователей, которые на добровольных началах вступали в товарищества неохотно. К тому же, несмотря на закрепление принципа добровольности создания мелиоративных товариществ, он носил декларативный характер и на самом деле не соблюдался, так как допускалось, как было указано выше, применение принудительного порядка включения в товарищества несогласных землепользователей.