Миграционное право. Сравнительно-правовое исследование

Хабриева Талия

Нами уже отмечалось ранее, что по предмету правового регулирования данный федеральный закон должен носить статусный характер, что означает наличие в нем преимущественно норм материального содержания. На деле же такие нормы часто перемежаются с нормами процедурного характера, не свойственными для статусного закона. Кроме того, в указанном законе много норм, касающихся определения трудовых прав иностранных работников, порядка и условий заключения трудовых и гражданско-правовых договоров с иностранными работниками, высококвалифицированными специалистами. Однако это не является предметом регулирования указанного федерального закона, который в большей степени относится к сфере конституционного права [87] .

87

См.: Научные концепции развития российского законодательства / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2015. С. 349.

Нельзя не отметить, что за период существования Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» его содержание было значительно расширено и перманентно продолжает расширяться. За 15 лет данный федеральный закон увеличился в объеме почти в четыре раза (причем не всегда при этом были соблюдены правила правотворческой техники), его содержание уже давно вышло

за пределы изначально установленного предмета регулирования, по сути он стал играть роль некоего «квази кодекса» [88] . Как уже отмечалось ранее, еще с начала 2000-х гг. в России ставится вопрос о систематизации миграционного законодательства и принятии миграционного кодекса. Тем не менее можно прогнозировать трудности, с которыми столкнутся его разработчики. В первую очередь они связаны с необходимостью регуляции разнородных общественных отношений, относящихся к различным отраслям законодательства (вопросы миграции регулируются трудовым, административным, гражданским правом и др.). Очевидна сложность определения пределов кодификации, более того, не все нормы, регулирующие общественные отношения в сфере миграции, можно и нужно кодифицировать.

88

Андриченко Л. В., Плюгина И. В. Миграционное законодательство Российской Федерации: тенденции развития и практика применения. М., 2019. С. 385.

Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-I «О вынужденных переселенцах» относится к числу правовых актов, определяющих понятие вынужденного переселенца, его правовой статус; порядок обращения с ходатайствами о признании за ними этого статуса; порядок признания лица вынужденным переселенцем; экономические и социальные гарантии защиты со стороны Российского государства [89] . В отличие от вышеуказанного закона, Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-I «О беженцах» [90] посвящен вынужденной иммиграции в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства. Отсутствие защиты со стороны собственного государства отличает беженцев от обычных иностранцев [91] .

89

См. подробнее § 4 гл. III.

90

СЗ РФ. 1997. № 26. Ст. 2956.

91

См.: Андриченко Л. В., Белоусова Е. В. Статус беженцев и вынужденных переселенцев. Сравнительно-правовой аспект // Журнал российского права. 1999. № 3.

Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» [92] регламентирует отношения, возникающие при учете перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства, связанных с их въездом в Российскую Федерацию, транзитным проездом через ее территорию, передвижением по территории России при выборе и изменении места пребывания или жительства в пределах Российской Федерации либо выездом из страны. Действие данного закона позволяет контролировать перемещения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.

92

СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.

Безусловно, вышеперечисленными актами не исчерпывается система источников миграционного права Российской Федерации в форме законов. Существенную роль в регулировании миграционных отношений играют и такие акты, как Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 г., Уголовный кодекс РФ 1996 г. (далее – УК РФ), Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации», Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242–1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» и др. Ими регламентируются вопросы ответственности лиц за незаконную миграцию на территории России, порядка пересечения государственной границы, прохождения дактилоскопической экспертизы для отдельных категорий иностранных граждан на территории Российской Федерации и т. д.

Очевидно, что последующее развитие миграционного права в целом, а также его отдельных субинститутов обусловит дальнейшее нарастание законодательного массива, регулирующего миграционные процессы. В основном это будет происходить, как представляется, за счет наполнения уже действующих нормативных правовых актов. Например, в обозримом будущем ожидается урегулирование вопросов адаптации и интеграции мигрантов, имеется необходимость в правовом обеспечении осуществления государственно-частного партнерства в деле привлечения иностранной рабочей силы, более четкой регламентации визовой политики. Одной из главных проблем остается слабая сопряженность элементов системы миграционного законодательства между собой, отдельные федеральные законы в этой сфере развиваются бессистемно, что приводит к их содержательному «пересечению», нечеткому разграничению предметов регулирования.

Значительное количество вопросов, касающихся миграционных отношений, регламентируется в иных нормативных правовых актах. К ним в первую очередь относятся указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, содержащие правовые нормы по вопросам миграции. Эти акты принимаются для реализации норм федеральных законов в сфере миграционных правоотношений и не должны противоречить не только Конституции РФ, но и федеральным конституционным законам и федеральным законам.

Указы Президента РФ, выступающие формой регулирования миграционных отношений, призваны не только определять порядок реализации положений федерального законодательства, но в отдельных случаях и восполнять имеющиеся в законодательстве пробелы; иногда это наиболее приемлемая форма регулирования тех или иных вопросов. Кроме того, посредством указов Президента РФ утверждены ключевые документы концептуального и стратегического характера, определяющие в том или ином объеме задачи и направления регулирования миграционных процессов: Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы [93] , Стратегия национальной безопасности Российской Федерации [94] , Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года [95] , Концепция

демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года [96] , Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года (утв. Президентом РФ 28 ноября 2014 г. № Пр-2753) и др.

93

См.: Указ Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы» // СЗ РФ. 2018. № 45. Ст. 6917.

94

См.: Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 1. Ст. 212.

95

См.: Указ Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2012. № 52. Ст. 7477.

96

См.: Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2007. № 42. Ст. 5009.

Примером апробации новых подходов регулирования миграционных отношений в России является Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» [97] определяет только основы деятельности органов государства по реализации указанной политики. Указом Президента РФ утверждена Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, в рамках которой не только регламентируются вопросы оказания такого содействия, но и закрепляются права и обязанности добровольных переселенцев, являющихся участниками миграционных отношений в Российской Федерации. Этим актом по сути «оформлен» программно-целевой метод регулирования миграции в страну лиц, обладающих признаками общности (языковой, культурной, религиозной и т. п.) с российскими гражданами.

97

СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670.

Существенную роль в числе источников миграционного права играет Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища» [98] . Указ в целях реализации положений ст. 63 Конституции РФ закрепляет порядок предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства. В соответствии с ним политическое убежище предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства с учетом государственных интересов Российской Федерации и на основании общепризнанных принципов и норм международного права.

98

СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3601.

Указом Президента РФ определена компетенция федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, – с 2016 г. эти функции реализует Министерство внутренних дел РФ [99] .

Значительную часть вопросов в сфере миграции регламентируют нормативные правовые акты Правительства РФ. Они направлены на реализацию федеральных конституционных законов, федеральных законов и указов Президента РФ, действующих в сфере миграции населения [100] . Так, постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2005 г. № 186 утверждено Положение о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, в том числе участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом [101] . В постановлении Правительства РФ от 14 февраля 2007 г. № 94 «О государственной информационной системе миграционного учета» [102] закреплены нормы, регламентирующие порядок формирования и обеспечения функционирования государственной информационной системы миграционного учета, внесения изменений в сведения (информацию) об иностранных гражданах и лицах без гражданства, содержащиеся в информационной системе, порядок и срок их хранения, порядок доступа к сведениям, их предоставления, использования и защиты, а также порядок взаимодействия органов миграционного учета с иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях эффективного использования и защиты сведений. Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию и поступающего на военную службу по контракту, устанавливается в порядке, определяемом постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 793 «О сроке временного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан, поступающих на военную службу по контракту» [103] . Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2003 г. № 167 определен порядок представления приглашающей стороной гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранного гражданина и лица без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации [104] .

99

См.: Указ Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 52 (ч. V). Ст. 7614. В настоящей монографии данный орган обозначен как федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере миграции.

100

См. подробнее § 2 гл. II.

101

СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1348.

102

СЗ РФ. 2007. № 8. Ст. 1012.

103

СЗ РФ. 2004. № 2. Ст. 120; 2007. № 5. Ст. 667.

104

СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1240; 2007. № 5. Ст. 667.