Миграционное право. Сравнительно-правовое исследование
Шрифт:
Многообразие миграционной сферы, сложный характер системы миграционного права обусловливают и разнообразие миграционных правоотношений. Классификацию миграционных правоотношений можно строить по различным критериям. По целевому назначению миграционные правоотношения могут быть правоустановительными и правоохранительными. Правоустановительные выражаются в совершении их участниками позитивных действий (осуществление прав и выполнение обязанностей), например прохождение иностранными гражданами, прибывшими в Российскую Федерацию, процедуры регистрации по месту пребывания. Правоохранительные связаны с правовой защитой норм миграционного права. Так, разрешение на временное проживание в Российской Федерации иностранного гражданина не выдается, а выданное аннулируется в случае представления им поддельных или подложных документов.
По содержанию миграционные правоотношения могут быть материальными (возникающими
По юридическому характеру взаимодействия участников миграционные правоотношения условно могут быть разделены на вертикальные и горизонтальные. Вертикальные правоотношения характеризуют субординационные связи, соподчиненность сторон. Властной стороной всегда выступает орган власти (должностное лицо). Данные отношения характеризуют непосредственное управляющее воздействие одной стороны на другую, которая может быть ей организационно и не подчинена. Горизонтальные правоотношения характеризуют юридическое равноправие его участников (например, по вопросу приглашения образовательным учреждением иностранного гражданина в Российскую Федерацию с целью обучения).
Таким образом, следует учитывать сложный и многосторонний характер миграционных правоотношений. В целом они отражают содержание отношений, складывающихся в данной сфере, характеризуют ее место в системе социальных процессов и явлений. С помощью норм права общественным отношениям в сфере миграции придается устойчивый характер, а их действие обеспечивается путем применения со стороны государства необходимых мер. Учитывая развитие этих отношений, нормы права должны быть адекватны изменяющимся условиям. Это не только придаст стабильность миграционным отношениям, но и в целом будет способствовать укреплению миграционного права как структурного подразделения в системе права.
Проблема обособления миграционного права в системе права Российской Федерации остается в значительной степени дискуссионной, его исследование должно продолжаться, и этим целям может служить предлагаемое определение миграционного права: миграционное право – это комплексный межотраслевой институт, регулирующий миграционные отношения, возникающие в связи с осуществлением контроля и надзора над перемещениями мигрантов через государственную границу Российской Федерации или в пределах ее территории, а также статус мигранта, отношения, связанные с представлением государственных услуг в сфере миграции, иные взаимоотношения между мигрантами и государственными органами.
§ 2. Понятие и виды источников миграционного права
Понятие источника миграционного права базируется на общепринятом понятии источника права в юридическом смысле – как формы выражения права, содержащей нормы, обязательные к исполнению.
Все источники позитивного права возникают в результате деятельности уполномоченных органов в установленной сфере общественных отношений, в данном случае – в сфере миграционных отношений.
С учетом специфики миграционных отношений, напрямую связанных с обеспечением прав человека и гражданина, в системе источников миграционного права наиболее велика роль законодательных актов. Активное подзаконное нормотворчество долгое время снижало значение закона в правовой системе. Правовая реформа восстановила статус закона как основного (после Конституции) юридического источника, как акта, регламентирующего наиболее важные вопросы общественной жизни и обеспечивающего стабильность и последовательность регламентации общественных отношений в государстве.
В то же время следует признать, что закон не является единственным источником миграционного права. Его образуют правовые нормы, содержащиеся в нормативных правовых актах, отражающих всю «палитру» российского законодательства.
Состав источников права в целом одинаков для правовых отраслей и институтов российского права. Основное отличие
– Конституция РФ;
– общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;
– федеральные конституционные законы и федеральные законы;
– подзаконные нормативные правовые акты федерального уровня;
– конституции, уставы и законы субъектов Федерации, подзаконные нормативные правовые акты субъектов Федерации;
– муниципальные нормативные правовые акты.
Иерархическая система обеспечивает необходимое соотношение этих источников по их юридической силе и приоритетности. При этом закрепление миграционной нормы в акте того или иного вида источника не произвольно, а обусловлено рядом объективных факторов, касающихся определения территориального масштаба ее действия, установленным порядком разграничения компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, принимающих акты, которые содержат нормы миграционного права, возможностями дальнейшего применения норм и др.
Еще несколько лет назад констатировалось наличие своеобразного правового феномена, когда регулятивное значение законов в этой сфере практически полностью зависело от нормативных правовых актов более низкого уровня [28] . В настоящее время данная проблема в значительной степени преодолена, на подзаконном уровне регламентируются преимущественно процедурные вопросы. Тем не менее до сих пор имеют место примеры неоправданного вторжения подзаконного нормотворчества в сферу законодательного регулирования. В частности, таковым является Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом [29] , устанавливающая многие элементы правового статуса добровольного переселенца.
28
См.: Хабриева Т. Я. Миграционное право в условиях мирового финансово-экономического кризиса // Lex Russia. 2010. № 2. С. 252.
29
См.: Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2820.
Особенностями миграционного права являются разнообразие и динамичное нарастание количества его источников. Это обусловливается постоянным развитием миграционных отношений и необходимостью придания им правовой формы. Даже на общем фоне достаточно быстрой динамики российского законодательства темпы развития миграционного законодательства существенно выше; как результат – не только увеличение законодательного массива, но и частая трансформация законодательных механизмов в связи с изменениями внутренних и внешнеэкономических условий, которые обусловливаются миграционными процессами [30] . В частности, по состоянию на ноябрь 2018 г. было принято 92 федеральных закона, вносящих изменения в Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [31] ; 81 федеральный закон – в Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [32] ; 22 федеральных закона – в Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» [33] .
30
См. подробнее: Научные концепции развития российского законодательства: монография / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 2015. С. 344.
31
СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
32
СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.
33
СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.