Общественное мнение
Шрифт:
Американский народ начал верить, что его конституция является инструментом демократии, и начал к ней соответственно относиться. Однако это не что иное, как консервативная фикция, появившаяся благодаря победе Томаса Джефферсона.
Можно предположить, что если бы конституцию трактовали так, как трактовали ее авторы, то она была бы категорически отвергнута, потому что ее дух не совместим с идеалами демократии. Джефферсон разрешил этот парадокс, научив американский народ читать конституцию как выражение демократии. Сам он на этом и остановился. Но за двадцать пять лет, или около того, социальные условия изменились столь радикально, что Эндрю Джэксон [327] осуществил политическую революцию, почву для которой подготовил Джефферсон [328] .
327
Джэксон Эндрю (1767–1845) — американский государственный деятель, 7-й президент США (1829–1837), один из основателей Демократической партии (1828). — Прим. пер.
328
Читатель, который сомневается относительно степени революционности, которая отделяла
Политическим ядром этой революции был вопрос о патронате. Для тех, кто стоял у истоков управления, государственная должность (public office) была разновидностью собственности, которая должна была оставаться в полной неприкосновенности, и они, разумеется, надеялись, что должности останутся в руках представителей их социального класса. Но одним из основных принципов демократической теории было учение о доступности участия в государственном управлении для каждого гражданина (the doctrine of the omnicompetent citizen). Поэтому, когда люди начали рассматривать демократическую теорию как инструмент демократии, сохранение государственных постов за одними и теми же лицами неизбежно стало казаться недемократичным. Естественные амбиции людей в этом вопросе совпали с сильным нравственным импульсом эпохи. Джефферсон популяризировал эту идею, но при этом не занимался насильственным внедрением ее на практике. И поэтому снятие с должности по партийному признаку при президентах из Виргинии было мало распространено. Именно Джэксон ввел практику раздачи государственных должностей сторонникам победившей партии.
Каким бы странным нам это сегодня ни казалось, но принцип ротации лиц, занимающих определенную должность, с короткими сроками полномочий рассматривался в то время как великая реформа. Он не только подтверждал достоинство рядового гражданина, рассматривая его как годного для любой государственной службы, он не только уничтожал монополию небольшого социального класса и открывал карьерные возможности для талантливых людей, но еще и «считался в течение многих веков превосходным средством против коррупции» и единственным способом предупреждения бюрократизации [329] . Практика быстрых изменений в общественном управлении была основана на применении к большой территории образа демократии, сформировавшегося в условиях небольшой деревни.
329
Ford H. Op. cit. P. 169.
Естественно, что результаты использования этого принципа в условиях государства отличались от результатов, получаемых в условиях идеального сообщества, а ведь на этом и основывалась демократическая теория. На деле, результат оказался весьма неожиданным, поскольку сформировался новый правящий класс, занявший место смещенных федералистов. Совершенно неожиданно обычай раздавать посты сторонникам победившей партии сделал для широкого электората то, что финансовые меры Гамильтона — для высших классов. Мы обычно не осознаем, в какой мере стабильностью управления мы обязаны этому обычаю. А между тем, именно он оттолкнул прирожденных лидеров (natural leaders) от пристрастия к замкнутому сообществу, ослабил дух сугубо локального патриотизма и объединил людей для мирного сотрудничества. Объединил тех людей, которые, принадлежа к провинциальной элите и не понимая общественного интереса, могли бы разорвать государственный союз на части.
Но, разумеется, приверженцы демократической теории не предполагали, что она приведет к созданию нового правящего класса, и не смогли смириться с этой мыслью. Когда демократ хотел искоренить монополию на отдельные государственные службы, ввести ротацию и короткие сроки полномочий, ему представлялся маленький городок, где любой человек мог какое-то время заниматься общественными делами, а затем спокойно вернуться на свою ферму. Идея особого класса политиков категорически не нравилась демократу. Но он не мог достигнуть своего идеала, потому что демократическая теория отталкивалась от представлений об идеальной среде, а сам он жил в реальном окружении. Чем глубже он чувствовал нравственный импульс демократии, тем меньше он был готов понять глубокую истину утверждения Гамильтона, что отдаленные поселения, принимающие решения на расстоянии, находясь к тому же под впечатлением разных событий, не могут установить долговременное и единодушное сотрудничество. Ведь эта истина означает, что полная реализация демократии в общественных делах невозможна до тех пор, пока не будет радикально усовершенствовано искусство достижения общего согласия. И когда революция Джефферсона и Джэксона породила патронат, который, с одной стороны, дал двухпартийную систему вместо правления джентри, а с другой — обеспечил дисциплину в управлении, что позволило разрешить тупиковую ситуацию, возникшую из-за взаимозависимости и взаимоограничения между различными ветвями власти, новое сменило старое вполне незаметно.
Таким образом, ротация кадров может показаться показной теорией, тогда как на практике государственные должности перетасовываются между людьми одного круга. Определенная должность может не быть монополизированной навсегда, но профессиональный политик оставался в политике навсегда. Управление, как сказал однажды президент Хардинг [330] , — простая вещь, но победа на выборах — это утонченное действо (performance). Заработная плата государственного служащего может быть подчеркнуто скромной, как сшитый из домотканой материи костюм Джефферсона, но затраты партийной организации и плоды победы будут впечатляющими. Стереотип демократии контролировал видимое правительство; поправки, исключения и адаптации американского народа к происходящему в реальной среде не должны были бросаться в глаза, даже если все о них знали. Только тексты законов, речи политиков, политические платформы и формальный механизм управления должны были соответствовать первоначальному образу демократии.
330
См. прим. 2 на с. 136.
Если спросить демократа-философа, как замкнутые сообщества должны сотрудничать между собой, при том, что их общественные мнения столь сосредоточены на самих себе, то он указал бы на представительное правительство, воплощенное в конгрессе. И ничто не удивило бы его больше, чем открытие, насколько устойчивым является падение престижа
Некоторые критики связали это с обычаем посылать в Вашингтон только местных знаменитостей. Народ почему-то решил, что если конгресс будет состоять из широко известных людей, то жизнь столицы будет более блестящей. Разумеется, так оно и было. Но было бы еще лучше, если бы выходящие в отставку президенты и члены кабинета следовали примеру Джона Куинси Адамса [331] . Но отсутствие знаменитостей не объясняет ситуацию в конгрессе, ведь его упадок начался тогда, когда он был самой важной ветвью власти. На самом деле, скорее всего, верно обратное — конгресс перестал привлекать выдающихся людей, поскольку больше не влиял на формирование национальной политики.
331
Адамc Джон Куинси (1767–1848) — 6-й президент США (1825–1829), не сумев переизбраться на второй срок, возвратился в Брейнтри, откуда он был родом; в 1831 году был избран в палату представителей конгресса США от своего избирательного участка (Брейнтри) и регулярно переизбирался в последующие годы до конца своих дней. — Прим. науч. ред.
Основная причина недоверия, которая, на мой взгляд, является одинаковой для всего мира, заключена в том факте, что собрание представителей — это, в сущности, группа слепцов, затерянная в огромном незнакомом мире. С небольшими оговорками, единственным методом сбора информации, признаваемым в конституции или в теории представительного правительства, является обмен мнениями между округами (districts). Не существует систематического, адекватного и одобренного способа, с помощью которого конгресс может узнавать, что происходит в мире. Теоретически каждый лучший представитель округа несет наиболее здравые идеи своих избирателей в центр, и все эти истины, собранные вместе, составляют мудрость, нужную конгрессу. Конечно, нет необходимости ставить под вопрос мнения с мест и обмен этими мнениями. Конгресс обладает большой ценностью как базарная площадь нашего континентального государства. В гардеробах, вестибюлях гостиниц, меблированных комнатах на Капитолийском холме, во время чаепитий приближенных к конгрессу матрон и случайных появлений в гостиных космополитичного Вашингтона открываются новые перспективы и новые горизонты. Но даже если бы теоретические положения всегда применялись на практике и округа всегда посылали бы в столицу наимудрейших представителей, то сумма или механическое сочетание местных впечатлений не является достаточно широкой базой для внутренней политики и тем более не является базой для контроля за внешней политикой. Поскольку реальные следствия большинства законов являются весьма тонкими и скрытыми, то их нельзя понять путем фильтрации местного опыта через умы местных представителей. О них можно узнать только с помощью объективного анализа и подлежащего контролю информирования. И точно так же, как руководитель большой фабрики не может узнать об ее эффективности из разговоров с мастером, а должен изучить сведения о затратах и данные, которые он может получить только у бухгалтера, законодатель не может представить себе подлинную картину состояния дел в федеральном государстве просто путем складывания мозаики из картин местной жизни. Он должен познакомиться с местными картинами, но, если он обладает инструментом их проверки, одна картина будет казаться ему лучше другой.
Президент выступает помощником конгресса, сообщая о состоянии дел в государстве в целом. Он в состоянии это делать, потому что возглавляет обширное собрание разных государственных учреждений и их представителей, которые не только занимаются сбором информации, но и действуют. Но он сообщает конгрессу то, что считает нужным. Его нельзя оговаривать, и цензурный контроль над тем, что совместимо с государственным интересом, находится в его руках. Это исключительно одностороннее и сложное отношение, которое иногда достигает такого абсурда, что конгресс, получая доступ к какому-то важному документу, должен быть благодарен пронырливым чикагским газетчикам или преднамеренной болтливости какого-нибудь официального лица. Доступ законодателей к необходимым фактам столь плох, что им приходится полагаться либо на взятки, либо на легализованное злодейство, то есть расследование, осуществляемое конгрессом, когда конгрессмены, изголодавшиеся ввиду отсутствия законной пищи для ума, пускаются в дикую и опасную охоту на людей и не останавливаются перед каннибализмом.
Если не считать незначительных порций информации, которые дают такие расследования, а также случайных сообщений отделов исполнительной власти, объективных и необъективных данных, собранных частными лицами, публикаций в газетах, периодических изданиях, книг, читаемых конгрессменами, результатов новой и весьма замечательной практики экспертной оценки органов, подобных Комитету по межштатному транспорту и торговле, Федеральной торговой комиссии и Комиссии по тарифам, то создание мнения конгресса — это инцест. Отсюда следует, что или законопроекты национального характера подготавливаются несколькими информированными членами данной организации и проводятся с помощью узкопартийных сил, или что законопроект разбивается на множество местных пунктов, каждый из которых вводится в действие по причинам местного свойства. Тарифные сетки, портовые мастерские и склады, армейские посты, реки и гавани, почтовые отделения, федеральные здания, пенсии и правила патроната — все это подается замкнутым сообществам как ощутимые признаки преимуществ жизни в рамках государства. Живя в замкнутом мире, они могут наблюдать, как благодаря федеральным фондам растет ввысь белое мраморное здание, предназначенное для увеличения цены местной недвижимости, и используют местных подрядчиков с большей готовностью, чем они могут оценить совокупную стоимость «казенного пирога» [332] . Справедливо будет отметить, что если законодательное собрание состоит из большого числа людей, каждый из которых обладает практическим знанием только своего округа, то законы, которые касаются вопросов, выходящих за пределы этого округа, отвергаются или принимаются большинством конгрессменов без какого бы то ни было творческого участия. Они участвуют в создании только тех законов, которые можно понять как совокупность правил местного значения. Ведь законодательное собрание, не вооруженное эффективными средствами информирования и анализа, либо пребывает в области слепого полагания, либо предпринимает случайные попытки мятежа, либо занимается взаимным восхвалением. И именно взаимное восхваление делает правила приятными, потому что именно посредством взаимного восхваления конгрессмен доказывает своим более активным избирателям, что он блюдет их интересы исходя из того, как они сами эти интересы понимают.
332
«Казенный пирог» (pork barrel) — мероприятие, проводимое правительством для завоевания популярности. — Прим. пер.