Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

Дроздов А. А.

Следует указать также важное периодическое издание: журнал «Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду» («ЭЭиОВОС»), который издается в Москве с лета 1996 г. (от 4 до 6 номеров в год) агентством «Экотерра» и Центром экологических проектов при поддержке Министерства природных ресурсов РФ.

Глава 3. Методы и объекты исследования

С тем чтобы конкретизировать общие цели проекта, обозначенные во Введении, были сформулированы предварительные гипотезы, требующие выяснения, и соответствующие

им вопросы и исследовательские задачи. Затем были намечены регионы и временные периоды исследования, а также определены принципы выбора объектов, на наш взгляд, наиболее подходящих для решения поставленных задач.

3.1. Гипотезы и вопросы

Как следует из Введения, планируя наше исследование, мы опирались на нескольких гипотез.

Во-первых, мы полагали, что в процессе перехода от плановой экономики к рыночной формы участия общественности в принятии экологически значимых решений, а также нормативно-правовая база, закрепляющая общественное участие, должны становиться более демократичными, а само участие более активным и заинтересованным. Мы также полагали, что процесс перехода не был равномерным, а состоял их нескольких этапов, различавщихся нормативно-правовым и институциональным закреплением механизмов принятия решений и практикой их принятия.

Во-вторых, мы исходили из предположения, что анализ использования таких инструментов принятия решений на государственном уровне, как ОВОС и ГЭЭ, позволяет выявить участие общественности в принятии этих решений. Вместе с тем мы допускали возможность расхождения между нормами законодательства и реальной практикой принятия решений.

В-третьих, мы предполагали, что региональные различия в природных условиях, в социальном и экономическом развитии страны могут проявляться в региональной специфике процедур и в практике использования инструментов ОВОС и ГЭЭ.

В-четвертых, мы рассчитывали, что российские и европейские стандарты допускают их формальное и содержательное сравнение и могут быть в определенной степени гармонизированы.

В соответствии с этими гипотезами мы определили основной круг вопросов, которые могли бы послужить проверке наших предположений, а также позволили бы выявить новые факты и особенности общественного участия. Эти вопросы объединены в четыре блока. Они послужили исходным материалом для разработки руководств по описанию документов, относящихся к конкретным объектам ОВОС и ГЭЭ.

Первый блок вопросов:

В какой мере документы, отражающие ход процедур ОВОС и ГЭЭ, позволяют выявить роль общественности?

Каковы формальные схемы принятия решений по документам, относящимся к объектам разного типа? Рассматриваются ли альтернативы?

Осуществляется ли контроль за выполнением решений и рекомендаций ГЭЭ?

Как проявляются в практике ОВОС, ГЭЭ и ОЭЭ происходящие в стране общие социально-экономические изменения – с одной стороны, и развитие нормативно правовой базы – с другой?

Второй блок вопросов:

Кто

участвует в принятии решений и каким образом?

Участвует ли население, и если да, то каким образом?

Привлекаются ли к процессу принятия решений ученые и общественные организации, и если да, то каким образом?

Насколько реальная практика общественного участия соответствует нормативно-правовым положениям?

Заинтересованы ли граждане участвовать в принятии экологически значимых решений?

Использует ли общественность все доступные инструменты участия?

Каковы дефициты в практике общественного участия? Каковы тенденции?

Уменьшаются ли в результате негативные воздействия на окружающую среду?

Третий блок вопросов:

Различаются ли процедуры и результаты ОВОС и ГЭЭ, а также общественной экологической экспертизы на федеральном и региональном уровнях?

Обнаруживаются ли региональные особенности в этих процедурах?

Четвертый блок вопросов:

Сопоставимы ли правовые нормы общественного участия в России и в Европе?

Требуется ли и возможна ли гармонизация этих норм?

Что можно рекомендовать для совершенствования российской практики общественного участия?

Допуская вероятную неполноту и трудности поиска документации и стремясь к выявлению позиций разных участников процесса, мы поставили также одной из задач исследования проведение ряда интервью с представителями общественности, администраторами и экспертами. В таких интервью мы ставили отчасти те же вопросы, на которые стремились получить ответы в результате анализа документации, но давали респондентам возможность высказываться по другим темам, представлявшимся им важными.

3.2. Выбор временных рамок и объектов исследования

На протяжении последних 25 лет в развитии природоохранных институтов и нормативно-правовой базы ОВОС и ГЭЭ имели место два «рубежных» события. Во-первых, в 1988 году в стране впервые появился правительственный орган, ответственный за охрану природы. В структуре этого органа – Государственного комитета СССР по охране природы – было создано Управление государственной экологической экспертизы. Во-вторых, в 1995 г. был принят специальный закон Российской Федерации об экологической экспертизе.

Учитывая значение этих событий, мы решили отдельно исследовать материалы по трем периодам:

• первый (ранний) период – с 1979 по 1985 г.;

• второй (средний) период – с 1989 по 1993 г.;

• третий (современный) период – с 1997 по 2002 г.

Эти периоды выбраны таким образом, чтобы обеспечить адекватное отражение нормативно-правовых особенностей каждого из них в документации, относящейся к конкретным изучаемым объектам. Именно с этой целью временные границы периодов отодвинуты от названных выше «рубежных» событий на 1–2 года, по прошествии которых обычно успевает сформироваться соответствующая правоприменительная практика.