Петр Великий
Шрифт:
В этом отношении реформа 1708 года не подлежит часто обрушивавшейся на нее критике, указывавшей на ее характер, «случайный и механический». Без сомнения, существовавшие военные и финансовые округа, территориальное подразделение которых она отчасти приняла, сами по себе представляли нечто искусственное и произвольное; но русская история не создала провинции в европейском смысле слова, обозначающем понятие «органической единицы». Петр принял свое создание к тому, что застал уже – хорошо ли, дурно ли – сорганизованным на зыбкой почве своей Родины.
Создание это вызывает и другие упреки, более обоснованные.
Прежде всего по своей мысли, как было указано, оно было не столько орудием управления, как изощрением казначейства. Объявив себя решительным противником новых подразделений, временный министр финансов, назначенный Петром, Курбатов, встал на защиту правильных принципов своей администрации, которым эти подразделения наносили ущерб. Он стоял за административную централизацию, принимая ратушу за центр. Но у царя были свои планы: сосредоточенные в ратуше доходы неминуемо распределялись бы между различными общественными учреждениями, имевшими своих представителей
У них самих, как легко себе представить, имелось в этом отношении весьма смутное представление; они, не зная, как в действительности приступить к своей новой службе, не знали даже, в сущности, что именно от них требовалось, и, к несчастью, государь, заваленный грудами официальной переписки с различными запросами, совершенно не был в состоянии дать нужные указания. Каким образом, прежде всего, извлечь администрацию из ратуши, куда она была включена, и перевести ее в губернские канцелярии, где ей надлежало быть? Ни губернаторы, ни царь совершенно не знали, как приняться за дело. Пришлось прибегнуть к советам самого Курбатова. Затем, каким образом согласовать административные обязанности губернатора с их постоянным присутствием во главе армии, находившейся под их начальством? В этом случае нашли исход, назначив им заменителей под названием ландрихтеров. Как, наконец, втолковать этим губернаторам, что главная их роль заключалась в заботах о положении военной казны?
Таким образом выяснилось противоречие между видимой целью новой организации и ее действительным назначением и привело с самого начала к острым столкновениям. Петр думал исключительно об извлечении денег у провинциальной администрации, а последняя считала себя обязанной защищать интересы населения, вверенного ее попечению. Возгорелась война, как между неисправным должником и требовательным кредитором. С обеих сторон пускались в ход всевозможные ухищрения, пользовались всякими уловками: здесь – чтобы все забрать в свои руки, там – чтобы отстоять свои права. Петру, конечно, принадлежало последнее слово, и он прибегнул наконец к своему обычному приему: указом от 6 июня 1712 года были просто отобраны от петербургского губернаторства и переданы адмиралтейству доходы с известных местностей; в тот же день десять тысяч рублей были самовольно взяты в кассе того же губернаторства для уплаты задержанного жалованья французам и венгерцам, служившим в армии. И средство показалось настолько удачным, что стало применяться постоянно, в особенности с перенесением Сената в Петербург. Местная касса превратилась в запасный капитал, к заимствованиям из которого постоянно прибегали. Никто не думал согласоваться с росписью расходов и доходов, составленной на 1711 год. Царил полнейший беспорядок.
Добавим, что Петр намеревался, по обычаю, принятому, как ему сказали, в Швеции, распределить между губернаторствами содержание своих полков. Последние постоянно находились в походе, и комиссары, назначенные от соответствующих губернаторств, были обязаны заботиться об их прокормлении и снаряжении, что составляло новую систему колес, лишнее осложнение в механизме, и без того уже весьма запутанном.
В заключение, наиболее непосредственным результатом реформы получилось создание лакомых доходных мест, оспариваемых между собой фаворитами государя; Эти места сделались предметом торговли, и обладание ими, дорого доставшееся, побуждало сановников покрывать свои расходы за счет подчиненного им населения. Если на них поступал донос, что случалось редко, так как торгующими принимались все меры предосторожности, то они выпутывались из беды, предложив, по-турецки, взятку за свое лихоимство. Система, принятая Петром, вообще клонилась к тому, чтобы сделать из своих губернаторов повсеместных арендаторов, снабженных почти безграничными полномочиями для добывания средств, из которых они могли бы уплачивать громадные военные налоги, от них требуемые. Плохо обдуманная, еще хуже приведенная в исполнение, новая организация начала принимать вид благопристойный, правильный и систематический только под конец царствования, пользуясь благодеяниями мира и войдя в соприкосновение в прибалтийских провинциях, окончательно покоренных, с военной и административной системой Швеции.
Учреждение Сената в 1711 году является другим важным шагом на пути постепенного уничтожения прежних административных органов или их внешнего приспособления к типу западному. Однако напрасно Петра восхваляли за замену новым собранием старинной Боярской Думы. Хотя, действительно, не установлено точно времени исчезновения
Эта роль прежде всего, естественно, заключалась в замещении отсутствовавших центральных органов, уничтоженных вышеуказанной работой разрушения. Реформа 1708–1710 годов ничего не придумала для согласования новой провинциальной организации со старой администрацией, сосредоточенной в Москве; она лишь содействовала ее уничтожению. Ближняя канцелярия сделалась, таким образом, единственной центральной властью и оказалась явно неспособной выполнять свою задачу. Но лишь в 1714 году из нового собрания выделилась постоянная комиссия, обязанная, по-видимому, служить подмогой при такой несостоятельности в рассмотрении текущих дел. С 1711 по 1718 год взаимные полномочия обоих органов, канцелярии и Сената, оставались неопределенными. Не зная, к которому из двух обращаться с донесениями и просьбами, остальные общественные учреждения предпочитали держаться в стороне. Обязанности Сената выяснялись лишь постепенно, путем указов, из года в год, а иногда из месяца в месяц расширяясь и заполняясь. Наконец, в особенности до введения коллегии, он захватывал все поле правительственной деятельности: собственно администрацию, правосудие, полицию, финансы, армию, торговлю, внешнюю политику. Сенат взял на себя заботу о воинах, находящихся в походе, о продаже товаров за счет государства, о проведении каналов, об очистке с. – петербургских улиц. До учреждения Святейшего Синода и даже после Сенат вмешивался в дела духовные. В 1722 году он вел в Польше переговоры, имевшие целью дать перевес русскому влиянию. Он, наконец, являлся последней инстанцией в делах гражданского и уголовного судопроизводства. В 1724 году, приказав, чтобы указы, выработанные Собранием, печатались наряду с его собственными, Петр лишь подтвердил законодательную власть, признанную за Сенатом уже в течение нескольких лет. Таким образом, он весьма легко отнесся к принципу разделения власти и, собственно говоря, заимствовал у европейских государств для своего Сената только название. Но он оправдывался в этом перед самим собой тем, что все это лишь меры временные. Впоследствии будет приступлено к более правильной организации дела.
Пока же все было в руках сенаторов. Таково подлинное выражение царя. Но он строго относился к исполнению ими обязанности и к ответственности, на них возложенной. Много дав, он многого и требовал. Упреки, выговоры, угрозы градом сыпались на злосчастных представителей государственной власти. Он писал им: «Все, что вы тут сделали, это насмех, или вы получили взятку, так я призову вас сюда (в Ингрию) и допрошу иным манером». И, к сожалению, упреки были вполне справедливы. Голландский резидент де Би пишет, со своей стороны, в ноябре 1714 года: «Самое большое неудобство заключается в том, что все дела направляются в Сенат, ничего не решающий».
С самого начала Петр счел нужным дополнить созданное им учреждение органом контроля. Вначале он приказал присутствовать на заседаниях нового собрания штаб-офицерам от гвардии, переменяясь ежемесячно. «Офицер должен смотреть, дабы Сенат должность свою исправлял по данной им инструкции». Затем были учреждены фискалы. Но и на этот раз из Швеции было заимствовано только название; облеченная им должность была вполне местного происхождения; из шведских контролеров инквизиторская политика царя сделала шпионов в худшем смысле слова. До 1714 года никакой донос, даже признанный ложным и клеветническим, не влек за собой для фискала никакой ответственности, и он разделил с казной штрафы, благодаря ему наложенные. Понадобился смелый голос Стефана Яворского, обрушившегося в 1712 году в Успенском соборе на ужасные злоупотребления власти, таким образом происходившие, чтобы вызвать их запоздалое ограничение. Указом от 17 марта 1714 года были объявлены, по крайней мере, наказуемыми впредь намеренные ошибки агентов.
Обер-фискал, или главный контролер, был приставлен к Сенату. Его должность, замененная в 1722 году должностью прокурора государственного контроля, представляла собой действительный залог успеха, поскольку она содействовала согласованию отдельных проявлений власти, долго действовавших без всякой внутренней связи между собой: царя, Сената и различных исполнительных органов. Прокурор государственного контроля, сносясь с этими последними через посредство прокуроров, состоявших под его начальством, и служа сам посредником между царем и Сенатом, являлся связующим звеном. Петр, без сомнения, взял пример со шведского Ombutsmann, представителя правительства в высшей судебной инстанции. Не имея, однако, кресла в высоком собрании, главный контролер Петра более походил на современного французского прокурора государственного контроля, состоящего при парламенте. Подобно последнему, он имел право деятельного вмешательства в отправление обязанностей, наблюдение за которыми было на него возложено, и имел право почина даже законодательного. При нем состоял товарищ, под названием обер-прокурора. Ягужинский был назначен первым на этот пост.