Политическая наука №2 / 2014. Трансформации европейского политического пространства

Коллектив авторов

В настоящее время в ЕС наблюдается интенсификация интеграционных процессов, вызванная поисками выхода из текущего финансово-экономического и долгового кризиса, с одной стороны, и логикой развития интеграции – с другой. Обратной стороной медали стало нежелание части государств следовать в фарватере данной тенденции. В результате в ЕС в постлиссабонский период наблюдается резкое увеличение «гибких» решений, при которых не все государства участвуют в предлагаемых проектах. Важным элементом современного развития ЕС стало применение продвинутого сотрудничества, позволяющего продвигать интеграционные проекты ограниченному числу стран. Наложение различных продвинутых групп на уже существовавшие исключения ведет к существенному изменению внутренней архитектуры Европейского союза.

Система исключений

В процессе развития ЕС в ситуациях, когда одно или несколько государств-членов категорически не хотели принимать участие в предлагаемых проектах, решением становилось предоставление им

исключений из общих правил. Обычно такие исключения становились предметом переговоров и были прописаны в основополагающих договорах. Основная часть существующих исключений принадлежит Великобритании, Дании, Ирландии. Другой вид исключений носит временный характер, он предоставляется государствам для подготовки в реализации общих проектов.

Первые исключения были прописаны в Маастрихтском договоре. Создание Экономического и валютного союза (ЭВС) предполагало присоединение к единой валюте по мере выполнения определенных критериев. Таким образом, на будущее было заложено разделение на две группы стран, входящих в зону евро и находящихся за ее пределами. Кроме временных договор предусматривал постоянные исключения, прописанные в специальных протоколах для Великобритании (право не вводить единую валюту) и Дании (право не вводить единую валюту, не принимать участия в сотрудничестве ЕС в области обороны, участвовать во взаимодействии в сфере юстиции и внутренних дел только на межправительственном уровне) [Treaty on European Union, 1992].

Амстердамский договор существенно увеличил число исключений вследствие включения Шенгенских правил в договор и переноса части сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел в коммунитарную первую опору. Великобритания и Ирландия остались за замками шенгенской зоны и получили возможность участвовать по желанию в проектах, относящихся к визовой и иммиграционной политикам ЕС и предоставлению убежища [Weatherill S., 1999, p. 21–40].

После вступления в силу Лиссабонского договора еще более расширилось и число исключений, и состав стран, их получивших. Ликвидация третьей опоры [Потемкина, 2011, с. 18] привела к тому, что исключения, имевшиеся у Дании, Великобритании и Ирландии, были распространены на все направления сотрудничества в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия, где применяется стандартная процедура принятия решений. Таким образом, эти государства получили возможность по собственному желанию принимать участие только в отдельных проектах, относящихся к иммиграционной и визовой политикам, предоставлению убежища, гражданскому праву, полицейскому и уголовному сотрудничеству. Кроме того, при внесении поправок в уже имеющееся законодательство Великобритания и Ирландия могут не участвовать в дальнейшей реализации тех аспектов шенгенских acquis, которые они ранее приняли [Consolidated Versions, 2010, Protocols 19, 20, 21, 22]. Очевидно, что Великобритания, Дания и Ирландия каждый раз добивались исключений, не желая передавать очередную порцию национальных полномочий на наднациональный уровень, когда формировались новые области сотрудничества или расширялось применения коммунитарного метода принятия решений в уже существующих сферах. Однако вследствие трансформации структуры ЕС увеличение числа исключений из общих правил функционирования пространства свободы безопасности и правосудия ведет к усилению фрагментации этого пространства, осложнениям в практике применения общеевропейских законов и может давать неожиданные последствия. В сложившейся ситуации статус индивидуума в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия зависит от его местонахождения, что, несомненно, может приводить к значительным юридическим проблемам [Сarrera, Geyer, 2007, p. 8].

Можно привести ряд примеров, когда указанные государства не принимают участия в общих для Евросоюза проектах. В частности, к Великобритании, Дании и Ирландии не применяется директива о «голубой карте», направленная на предоставление рабочих мест и вида на жительство высококвалифицированным специалистам из третьих стран, и общий для ЕС список нарушений правил дорожного движения водителями-нерезидентами.

Согласно Лиссабонскому договору, юрисдикция Суда распространятся на все сферы юстиции и внутренних дел. Транзитный протокол исключает из применения обычной юрисдикции Суда ранее существовавшее законодательство в области полицейского и уголовного права на пятилетний период после вступления в силу нового договора. По истечении этого срока юрисдикция Суда в указанных сферах будет применяться ко всем странам, за исключением Великобритании, Ирландии и Дании, которые могут избежать юрисдикции Суда ЕС, если объявят о своем отказе от участия [Peers, 2007, p. 2]. Осенью 2012 г. министр внутренних дел Соединенного Королевства Тереза Мэй выступила с заявлением, что Великобритания воспользуется прописанной в Лиссабонском договоре возможностью и выйдет из принятых ранее 130 законодательных инициатив в сфере юстиции и внутренних дел, чтобы избежать юрисдикции Суда ЕС [Theresa may tells … 2012]. Законодательство, которое хотят отвергнуть консерваторы, относится к полицейскому сотрудничеству, борьбе с трансграничной преступностью и включает такие важные для поддержания безопасности проекты, как европейский ордер на арест, европейский ордер на расследования,

европейская система регистрации преступлений, и многое другое. Под вопросом окажется участие Великобритании в таких структурах ЕС, как Европол и Евроюст. Возможный выход Великобритании из перечисленных проектов объективно снизит их эффективность в рамках всего Союза и приведет к еще большей фрагментации пространства. В то же время возможность отказа участвовать в уже принятом законодательстве в области полицейского и уголовного права со стороны Дании невелика. Более того, руководство страны намерено отказаться от части имеющихся исключений, в первую очередь в сфере юстиции и внутренних дел и обороны [Statsminister Helle … 2011]. Ирландия также пока не заявляла о намерении выйти из существующих проектов в данной сфере.

В Лиссабонском договоре появились новые исключения, связанные с принятием Хартии фундаментальных прав Европейского союза. Великобритания и Польша добились для себя исключений из общих правил. На эти страны не будет распространяться юрисдикция Суда ЕС в данной области, а применение самой Хартии будет соотноситься с национальным законодательством и практикой [Consolidated versions, 2010, Protocol 30]. В процессе ратификации Лиссабонского договора Ирландия оградила себя от действия тех положений Хартии фундаментальных прав и самого договора, которые влияют на защиту права на жизнь, защиту семьи и защиту прав в отношении образования, которые гарантирует Конституция Ирландии [Presidency conclusions … 2009]. Позже Чехия также получила исключения из Хартии, аналогичные британским и польским [Protocol on the application … 2009]. Таким образом, даже в такой принципиально важной для ЕС сфере, как права человека, можно наблюдать различия в обязательствах их соблюдения в зависимости от страны.

Государства, имеющие исключения из различных областей сотрудничества ЕС, соответственно имеют и другой набор обязательств в рамках данных сфер взаимодействия. Причем различие в правах и обязанностях является не разовым, а постоянно возрастающим, поскольку сотрудничество развивается, вызывая к жизни новые проекты. Результатом полученных государствами-членами исключений становится фрагментированное для них применение законодательства ЕС.

Исключения, имеющиеся у государств-членов в рамках ЭВС, оказывают серьезное влияние на их статус в объединении, особенно в условиях борьбы с финансово-экономическим и долговым кризисом. Страны ЕС, не входящие в зону евро, имеют статус «государства с изъятием», и к ним не применяется ряд мер, в первую очередь связанных с функционированием евро и работой ЕЦБ [Consolidated versions of the Treaty … 2010, art. 139]. В целом макроэкономическую политику Европейского союза определяет Совет министров экономики и финансов (ЭКОФИН). Однако решения Совета ЭКОФИН следуют в русле решений, принимаемым Советом министров финансов Еврогруппы, в работе которого не принимают участия министры финансов стран, не перешедших на евро. Таким образом, влияние стран, сохранивших свою валюту, в процессе принятия решения в рамках Совета ЭКОФИН меньшее, чем стран, использующих евро.

Усилия, предпринимаемые для выхода из кризиса, направлены на нивелирование существующей дихотомии между общей экономической и единой денежно-кредитной политиками в ЕС. Усиление интеграции в финансовой, бюджетной и экономической сферах в рамках еврозоны повлечет за собой изменение законодательства для всего Евросоюза и перераспределение полномочий в пользу наднационального центра. Таким образом, страны, не входящие в зону евро, попадают в ущемленное положение, не имея возможности оказывать одинаковое с ее участниками влияние на принимаемые решения и корректировать общее направление развития интеграционного процесса. В результате каждое государство, не перешедшее на евро, делает самостоятельный выбор: присоединяться к проектам, связанным с повышением эффективности экономического управления в еврозоне, или нет.

Теоретически все государства-члены, за исключением Великобритании и Дании, обязаны рано или поздно перейти на евро. Однако часть из них не стремится форсировать этот процесс. Особое положение в рамках ЭВС занимает Швеция, которая не имеет прописанных в договоре исключений в отношении введения единой валюты. Однако шведское руководство не выполнило некоторые формальные требования, необходимые для перехода на евро, а в 2003 г. был проведен референдум по этому вопросу, который дал отрицательный результат. После проведения референдума Швеция остается вне зоны евро, мотивируя это желанием населения сохранить шведскую крону. И хотя во всех отчетах Комиссии о готовности стран к введению единой европейской валюты Швеция рассматривается как кандидат на вступление в зону евро наряду со странами, вступившими в ЕС в 2004 г., фактически страна пользуется такими же правами, как и государства, имеющие закрепленные в договорах исключения из третьей стадии ЭВС.

Как показывает практика, страны, имеющие желание перейти на евро в обозримой перспективе, принимают на себя дополнительные обязательства в соответствии с решениями в рамках еврозоны, а государства, намеревающиеся оставить национальные валюты, в основном не связывают себя такими обязательствами. Таким образом, текущий кризис спровоцировал не только обострение противоречий, заложенных в структуре ЭВС, но и резкое увеличение разницы в правах и обязанностях государств-членов при попытках нивелировать неравномерную структуру ЭВС.