Политические сочинения

Медушевский Андрей Николаевич

Технология № 4 — принятие конституции или конституционных поправок в условиях военного переворота. Созыв Учредительного собрания под контролем Хунты автоматически делает его совещательным органом. Такая ситуация имела место в Турции, где созыв Учредительного меджлиса и разработка Конституции 1982 г. (равно как и двух предшествующих) осуществлялись под контролем Совета национальной безопасности [345] . Другой пример – военный переворот 25 апреля 1974 г. в Португалии («революция гвоздик»), поставивший у власти хунту из семи офицеров из Движения вооруженных сил (Movimento des Forcas Armadas). Диалог Движения с политическими партиями по вопросам конституционного устройства определялся его идеологией: Движение было преимущественно лево-ориентированным и балансировало между радикалами и умеренными, причем все они испытали сильное влияние опыта португальских колоний и явно симпатизировали антиколониальным движениям. Эти рамки, заданные изначально для диалога политических сил, не могли не отразиться на результатах работы конституанты [346] .

345

Kalaycioglu E. Constitutional Viability and Political Institutions in Turkish Democracy // Designs for Democratic Stability: Studies in Viable Constitutionalism / Ed. by A.I. Baaklini, H. Desfosses. Armonk, N-Y: M.E. Sharpe, 1997. P. 179–210.

346

Mavrias

К.G. Transition d'emocratique et changement constitutionnel en Europe du Sud. Espagne-Grece-Portugal. Ath`enes: N. Sakkoulas, 1997.

Во многих (если не большинстве) стран Латинской Америки XX в. вооруженные силы официально или неофициально выступали в роли гаранта конституции. Так, в Бразилии все конституции, последовательно сменявшие друг друга в 1891, 1934 и 1946 гг., были, в сущности, идентичны в положениях о роли армии в бразильской политике, которая была охарактеризована в двух нормах. Первая закрепляла роль армии в качестве постоянного национального института, на который возлагалась задача поддержания права и порядка в стране и обеспечения гарантий нормального функционирования трех конституционных властей – исполнительной, законодательной и судебной. Вторая норма подчиняла военных исполнительной власти, но с оговоркой, что это подчинение возможно лишь в рамках закона. В дальнейшем роль армии была конституционно ограничена, однако фактическое ее влияние на конституционный процесс сохраняется по сей день, что наглядно подтверждают особенности принятия и содержания действующей Конституции Бразилии, принятой в 1988 г. [347]

347

Baaklini A.I. The Brazilian Legislature and Political System. Westport, C T: Greenwood Press, 1992.

«Вооруженные силы, – гласила Конституция Гондураса 1965 г., – учреждаются для поддержания мира, публичного порядка и конституционного правления». Особенно подчеркивалась задача наблюдения за нерушимостью принципов свободных выборов и непрерывности института президентской власти. Сходные положения можно было найти в конституциях тридцати других стран Латинской Америки, которые возлагали на армию специфическую функцию гаранта и защитника конституции [348] . Различаются две ситуации: когда эти положения вносились в конституцию под влиянием общей исторической традиции и когда – под непосредственным давлением военных. Второе обстоятельство делает участие армии в подготовке и осуществлении государственных переворотов конституционно легитимным. Достаточно лишь доказать, что действия предшествующей власти носили неконституционный характер. Так, в Чили, согласно проводившимся опросам, офицерство как до переворота, так и после было убеждено, что армия может и должна выполнять функции гаранта конституции.

348

Valenzuela A. The Breakdown of Democratic Regimes: Chile. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1978; Stepan A. Arguing Comparative Politics. Oxford: Oxford University Press, 2001.

Технология № 5 — изменение конституции в условиях чрезвычайного положения. Далеко не все конституции включают длинный список формальных и материальных ограничений возможности изменения конституции. Этим может воспользоваться одна из ветвей власти в своих интересах. Институт чрезвычайного положения может влиять на изменения конституции в трех направлениях.

Первое – когда режимы чрезвычайного положения вводятся для проведения конституционных поправок (например, Индия). Индира Ганди в 1975 г. провозгласила чрезвычайное положение на основании внутренней угрозы для страны, приостановила действие конституции, заключила в тюрьму главных лидеров оппозиции и диссидентов из Конгресса и издала указы, которые под предлогом внутренней безопасности вводили ограничения демократических прав граждан. На основании Тридцать восьмой и Тридцать девятой поправок к статьям конституции введение чрезвычайного положения и электоральные вопросы, затрагивающие премьер-министра и других важных лидеров, стали неподсудными. Согласно Сорок второй поправке, затрагивавшей в общей сложности статей конституции, баланс соотношения между законодательной и судебной властями оказался измененным в пользу первой. Особенно важно то обстоятельство, что законодательные поправки к конституции переставали быть предметом судебного контроля [349] . В дальнейшем отмена чрезвычайного положения и проведение демократических выборов позволили отменить эти поправки и восстановить позиции независимого контроля конституционности. Второе – когда чрезвычайное положение вводится для приостановления конституции и концентрации полномочий в руках исполнительной власти. Классический пример – использование нацистами ст. 48 Конституции Веймарской республики для установления своего господства. Чрезвычайное положение вводилось во многих развивающихся странах без изменения конституции и стало правилом политической жизни в течение полувека, поскольку позволяло проводить волю правителя без переворота и отмены конституции и парламентаризма (например, современный Египет). Чрезвычайное положение в Латинской Америке XX в. оказалось практически институционализированным, и военный фактор стал легитимным участником политического процесса. Эти преторианские республики создали политические механизмы и процедуры, которые «нельзя найти ни в каком учебнике конституционного права» [350] . Третье, весьма специфическое направление – когда в рамках суперпрезидентской республики (в основном в Латинской Америке) введение чрезвычайного положения автоматически означает управление с помощью президентских указов («чрезвычайных указов»). Практикуется использование института чрезвычайного положения для внесения в конституцию поправок (как ни парадоксально, даже демократических, например, в Колумбии) [351] . В Африке XX в. введение чрезвычайного положения регулярно использовалось для изменения конституции в условиях военных переворотов [352] .

349

Sathyamurthy Т.V. The Constitution as an Instrument of Political Cohesion in Postcolonial States: The Case of India, 1950–1993 // Designs for Democratic Stability: Studies in Viable Constitutionalism / Ed. by A.I. Baaklini, H. Desfosses. P. 147–178.

350

Rouqui'e A. L’Etat militaire en Am'erique Latine. Paris: Seuil, 1982; Laveau R. Le Sabre et le Turban. L’Avenir du Maghreb. Paris: Francois Bourin, 1993.

351

Presidentialism and Democracy in Latin America / Ed. by S. Mainwaring, M.S. Shugart. Cambridge: Cambridge University Press, 1999; Legislative Politics in Latin America / Ed. by S. Morgenstern, B. Nacif. Cambridge: Cambridge University Press, 2002.

352

Nwabueze В.C. Constitutionalism in the Emergent States. Rutherford, NJ: Fair-leigh Dickinson University Press, 1973.

С

точки зрения правовых последствий введения института чрезвычайного положения, важно разделять такие его разновидности, как направленные на сохранение и защиту конституционного строя или, напротив, приостановление или фактическое упразднение конституции. Примером первой является использование этого института в странах со стабильной демократической традицией (например, Франция), примером второй – установление диктаторских режимов (например, «приостановление» Конституции Примо де Риверой в Испании, И. Пилсудским – в Польше) или тоталитарных режимов (нацистская Германия, корпоративистские режимы Муссолини, Салазара и Франко).

Технология № 6 — когда конституция радикально модифицируется неконституционными конституционными поправками, имеющими сомнительный правовой характер (например, для защиты конституции от ее «врагов», угрозы терроризма и т. п.). Понятие «неконституционной конституционной поправки» зафиксировано в Основном законе ФРГ (его толковании Конституционным судом) и представляет собой концентрированное выражение опыта крушения Веймарской республики [353] . Но в других странах это положение не зафиксировано нормативно, а потому конституция не защищена от изменения по этой линии. Это, в частности, ситуация октроированных конституций монархических государств и многих современных развивающихся стран. Она возникает в условиях, когда четко не определено, что является конституционной, а что неконституционной поправкой, и нет независимого арбитра в разрешении этой проблемы. Возможна ситуация конфликта двух конституционных поправок, имеющих диаметрально противоположное содержание; двух ветвей власти по вопросу об одной конституционной поправке. Наконец, возможен такой конфликт законодательной и судебной власти, при котором возникает конституционный тупик: судебная власть может признать поправку неконституционной, а законодательная – попытаться изменить законодательное регулирование судебной власти.

353

Kommers D.P. The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany. 2^nd ed, rev. and expanded. Durham; London: Duke University Press, 1997.

В результате такого анализа возможно моделирование ряда ситуаций: действующая конституция изменяется поправками с целью перехода к более демократической системе (либерализация путем внесения поправок); конституция модифицируется поправками в направлении авторитаризма; конституция остается неизменной, но перестает быть действующей (например, Конституция Турции 1924 г., которая не была вовремя изменена после войны; Конституция РСФСР 1978 г., которая, при всех ее поправках, сохраняла Верховный Совет и не была изменена радикально сразу после «августовского путча» 1991 г.). Существует также теоретическая возможность вообще запретить конституционные поправки (временно или постоянно). При разработке проекта конституции для «демократической, социалистической республики» Шри-Ланка в 1978 году правительство включило в проект положение, согласно которому выдвижение и защита любой конституционной поправки влечет уголовное преследование с наказанием до 10 лет заключения, со штрафом или без и с конфискацией всего имущества. Однако осуществление подобной идеи превращает конституцию в номинальную. При всех рассмотренных вариантах целесообразно выяснить, кто отстаивает и продвигает (лоббирует) поправки, насколько легитимны инициирующие их появление институты и конституционны процедуры их принятия и, следовательно, какова легитимность самих поправок, их воздействие на конституционный процесс и политическую ситуацию.

Сюда следует отнести также практику заполнения пробелов и преодоления противоречий в конституции путем реализации «скрытых полномочий» гаранта конституции. Примером может служить конфликт между парламентом и монархом в Германской империи, когда были сформулированы две альтернативные теории заполнения пробелов в конституции – теория апелляции (к народу) и теория лакун (согласно которой, как разъяснял О. фон Бисмарк, прерогатива их заполнения принадлежит монархической власти), наконец, вообще все случаи «мнимого конституционализма» [354] .

354

Boldt H. Verfassungskonfl ikt und Verfassungshistorie // Probleme des Konstitutionalismus im 19. Jahrhundert / E.-W. B"ockenf"orde (Hrsg.). Berlin: Duncker und Humblot, 1975. S. 75–102.

Технология № 7 подразумевает изменение конституции путем реформирования норм об изменении конституции, принятых под давлением доминирующей политической силы. Примером служит так называемый «демократический переворот» де Голля. Голлистская политическая система возникла в результате того, что во французской литературе получило название «юридический переворот». Этот переворот является уникальным примером радикальной трансформации демократии недемократическими методами, однако с сохранением формальной видимости конституционной преемственности и последующей демократической легитимацией переворота, что позволило обойтись без автоматического установления диктатуры. Концепция такого переворота (разработанная Ж. Бартелеми, М. Дебре и Р. Капитаном) включала идею признания кризиса политической системы переходного периода, констатацию противоречия легитимности и законности, признание режима IV Республики нелегитимным, выдвижение восходящей к Французской революции идеи «спасения нации» и создания для этого «правительства общественного спасения». Эти принципы были реализованы в условиях угрозы гражданской войны под давлением вооруженных сил путем принятия парламентом новой процедуры изменения Конституции (ст. 90 Конституции IV Республики), которая выводила судьбу поправки из сферы голосования парламентского большинства, включала принятие промежуточного закона и запуск на его основе механизма разработки новой Конституции (1958) [355] .

355

L’Ecriture de la Constitution de 1958 / Sous la direction de D. Maus, L. Favoreu, J.-L. Parodi. Paris: Economica, 1992; Maus D. Etudes sur la Constitution de la Ve Republique. Mise en place pratique. Paris: Les Editions STH, 1990. P. 15–54.

Видный теоретик голлистской конституционной модели Р. Капитан трактовал ее введение как революцию. «Наша цель состоит не в том, чтобы ревизовать конституцию, и не в том, чтобы реформировать режим. Речь идет о том, чтобы изменить его. Это означает, что мы ставим под вопрос не формы, но сам принцип. Нам представляется плохим сам принцип современного режима. Именно этот принцип мы хотим отменить. Вот почему то, что было нами совершено, не есть ни реформа, ни государственный переворот: это революция» [356] . Современники говорили о бонапартизме и консульской республике. П. Авриль предпочитает использовать понятие «принципат». Таким образом, позиция де Голля сравнивается с полномочиями Августа после битвы при Акциуме, положившей конец гражданской войне в Риме. Реализация генералом де Голлем подобных полномочий после Алжирского кризиса имела целью достижение гражданского мира [357] .

356

Capitant R. Ecrits constitutionnells. Paris: CNRS, 1982. P. 327.

357

Avril P. La V-`eme R'epublique: Histoire politique et constitutionnelle. Paris: PUF, 1987. P. 35.