Политология: хрестоматия
Шрифт:
Второй критерий – наличие у президента неких политических полномочий. Отличие от президентской системы состоит в данном случае в том, что в условиях премьер-президентского режима эти полномочия не обязательно должны быть законодательными. Они могут включать, к примеру, возможность вынести законопроект на референдум или оспорить его в судебном порядке. Предоставление президенту иных законодательных полномочий, таких как право вето или право издавать указы, легко может привести к конфликту между ним и другой частью исполнительной власти, зависящей от доверия законодательного собрания. Однако в некоторых премьер-президентских системах президент наделялся и наделяется подобными полномочиями. Более типичны – и более соответствуют характеру рассматриваемого режима – полномочия, связанные с формированием правительства: например, право выдвигать кандидатуры министров и делать назначения на неправительственные должности. В премьер-президентских системах президенты обычно располагают также
Другие типы режимов
Если президент имеет право назначать и смещать министров, но при этом министры зависят от доверия законодательного собрания, можно говорить об особом режиме. Такие режимы, представленные в мировой практике несколькими примерами, мы будем называть президентско-парламентскими. Подобно тому как термины «президентская» и «парламентская система» указывают на то, какой выборный институт уполномочен определять состав правительства, а термин «премьер-президентская система» фиксирует ведущую роль премьер-министра при наличии президента, наделенного значительными полномочиями, предложенный нами термин схватывает сущностную характеристику президентско-парламентских систем – главенство президента в сочетании с зависимостью кабинета от парламента. Отсюда вытекает определение режима:
наличие всенародно избранного президента;
президент назначает и смещает членов кабинета;
члены кабинета должны пользоваться доверием парламента;
президент имеет право распустить парламент (законодательную ветвь власти в целом).
Данное определение показывает, что выделенный режим отличается от основных идеальных типов – президентской и премьер-президентской систем – в двух отношениях. Во-первых, если в условиях президентской и премьер-президентской систем и президент, и законодательное собрание могут играть определенную роль в формировании кабинета путем выдвижения или утверждения кандидатов на министерские посты, но лишь одна из ветвей власти уполномочена смещать министров, то президентские парламентские режимы предоставляют президенту и парламенту равные полномочия по смещению членов кабинета. Во-вторых, несмотря на значительный объем власти президента над кабинетом, при президентско-парламентской системе законодательная и исполнительная ветви власти не имеют раздельных источников поддержания. При президентском режиме максимальное разделение источников формирования и поддержания властей является нормой. При президентско-парламентской системе наличие у парламента полномочий по формированию правительства означает, что исполнительная власть лишена независимых источников поддержания. То же самое безусловно относится и к премьер-президентской системе, но за существенной разницей: здесь право формировать новое правительство остается за парламентом, невзирая на то, что большинство кандидатур выдвигается президентом. При президентско-парламентской системе правительство заново формируется президентом, хотя парламент может опять выразить ему недоверие. Более того, во многих таких системах за президентом, в дополнение к его полномочиям по формированию правительства, закреплено право распускать законодательное собрание. А это и означает, что раздельное поддержание властей отсутствует.
…Основная проблема, которой чреват фиксированный срок президентских полномочий, состоит в том, что носитель верховной исполнительной власти может лишиться всякой популярности в народе или отчасти сохранить такую популярность, но вызвать стойкую оппозицию парламентского большинства (Mainwaring, 1992; см. также Linz, 1987). Такой президент едва ли способен начать и практически осуществить какую бы то ни было программу, нуждающуюся в законодательном закреплении, пребывая в состоянии постоянной конфронтации с парламентским большинством, стремящимся к реализации альтернативной программы. Но даже когда президент не встречает никакой поддержки со стороны граждан, он остается главой правительства (и государства) пока не истечет фиксированный срок его полномочий, если, конечно, его не сместят с помощью импичмента или каких-то неконституционных средств. Не предусматривающие вотума недоверия президентские системы лишены институциональных средств смещения непопулярных – а иногда и некомпетентных – носителей верховной исполнительной власти. <…>
Соотношение избирательских предпочтений искажается уже при выборах президента, когда же происходит формирование правительства, это искажение не ослабевает, а еще больше усиливается. В отличие от парламентской и премьер-президентской систем, президентский режим не способствует достижению межпартийных компромиссов с целью формирования правительственных коалиций. Да и в самом кабинете президент – отнюдь не первый среди равных, каковым
Лейпхарт считает, что отсутствие значимого представительства меньшинств в правительстве подрывает способность президентской системы разрешать конфликты, основанные на сложных или глубинных политических расколах, т. е. именно на тех расколах, которые характерны для многосоставных обществ. Ниже мы обсудим препятствия достижению консенсуса между законодательным собранием и президентом в условиях президентской системы. Утверждение же Лейпхарта состоит в том, что даже пропорциональное представительство в правительстве снижает вероятность возникновения отношений, основанных на консенсусе, внутри исполнительной власти – такие отношения скорее возникнут в условиях парламентской системы, чем при президентском режиме…
Двойная демократическая легитимность. Последняя группа аргументов против президентской системы основана на том, что такого рода система дает основания для отдельных друг от друга и соперничающих между собой претензий на демократическую легитимность со стороны законодательного собрания и исполнительной власти. <…>
Развивая аргументацию, сочетающую темы временной негибкости двойной демократической легитимности, Линц высказывает предположения, что истинная проблема президентской формы правления состоит в избрании ответственности перед избирателями. По мнению исследователя, сложность создания коалиций после президентских выборов ведет к тому, что они создаются еще до выборов. Это дает избирателям шанс обеспечить президентско-парламентским большинством. Но после выборов, согласно Линцу, политические руководители лишены пространства для политического маневра; трудно «вступать в сделки, которые трудно оправдать публично, но некоторые зачастую необходимы» (Linz, 1987). <…>
Ф. Риггс. Сравнительная оценка президентской формы правления[43]
Определяющий критерий. Определение президентской формы правления, предложенное здесь, предполагает четкое разграничение двух ключевых ролей представительного правления: роль главы государства и роль главы правительства. Это различие является основополагающим, поскольку «непрезидентские» (non-presidentialist) системы часто избирали «президентов», которые являлись главами государства, но не главами правительства. В парламентских системах эти две роли легко различимы: главой правительства является премьер-министр, тогда как главой государства – либо конституционный монарх, либо избранный президент. Обычно президент здесь также выполняет свои обязанности в течение ограниченного срока и не может быть смещен парламентским вотумом недоверия, но это отнюдь не делает их режимы «президентскими». Термин «президент» часто используется также для обозначения главы государства в странах с однопартийным или даже военно-авторитарным режимами, но из-за этого они не становятся «президентскими».
В режимах с президентской формой правления избранный глава правительства всегда является одновременно и главой государства.
Итак, под президентской формой правления я понимаю только те представительные правления, в которых глава правительства избирается на строго установленный срок исполнения полномочий, т. е. он не может быть смещен с занимаемого поста путем вотума недоверия, выражаемого конгрессом.
Градация различий. Различия между президентской формой правления и парламентской следует рассматривать как их логическую противоположность, а не противоречивость. Представительное правление не обязательно является президентским или парламентским в чистом виде. Существуют и возможные промежуточные варианты, «полупрезидентские» или «полупарламентские» по своему характеру.
Рассмотрим, например, V Французскую Республику, которую Морис Дюверже (1980) охарактеризовал как полупрезидентскую (semi-presidential). Хотя глава государства (президент) здесь действительно избирался на определенный срок правления, глава правительства (премьер-министр) должен был распоряжаться парламентским большинством. При условии, что президентская партия располагала таким большинством, президент мог избрать премьер-министра из членов своей собственной партии, что тем самым давало ему возможность управлять как фактическому главе правительства. В другом случае глава правительства (премьер-министр) мог принадлежать к оппозиционной партии, чтобы иметь возможность получить поддержку парламента, как это произошло в период между 1986 и 1988 г., когда президент страны Франсуа Миттеран должен был назначить премьер-министром лидера оппозиционной партии Жака Ширака. В такие моменты президент не является Президентом «с большой буквы» (в буквальном значении). Хуан Линц представляет V Республику как «гибридную» (1990).