Политология транспорта. Политическое измерение транспортного развития

Якунин Владимир

В число негативных факторов входят также неразвитость системы страхования иностранных инвестиций; приватизация предприятий, ориентированная преимущественно на передачу прав администрации, а не как средство привлечения зарубежного капитала; фискально-ориентированная система налогов и тарифов; отсутствие необходимой для бизнеса системы и инфраструктуры транспорта; низкая культура ведения бизнеса со стороны российских партнеров, коррупция в государственных структурах, организованная преступность [142] , отсутствие в ряде случаев инициативы и желания публичных властей, неразработанность правовых форм реализации государственно-частного партнерства, создающих правовые гарантии прав и интересов как государства, так и частных инвесторов.

142

Там же.

Кроме того, низкий уровень показателей финансирования из внебюджетных источников является также следствием произошедшего пересмотра инвестиционных программ крупнейших

транспортных организаций – предприятий железнодорожного транспорта общего пользования, гражданской авиации, морских пароходств и других [143] . Такое положение дел с частными инвестициями подтверждает необходимость государственного финансирования.

Финансирование государственных инвестиций осуществляется в соответствии с уровнем принятия решений. На федеральном уровне финансируются федеральные программы и объекты, находящиеся в федеральной собственности, на региональном – региональные программы и объекты, находящиеся в собственности отдельных конкретных территорий [144] .

143

О ходе реализации федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002–2010 гг.)» // Евразия-Вести, 2005. XII.

144

Слипенчук М.В. Инвестиционный процесс в Российской Федерации: состояние и перспективы развития: Дис… д.э.н. М., 2005. С. 129.

Поскольку бюджетное инвестирование осуществляется за счет средств государственного (регионального) бюджета, а расходование бюджетных средств подчинено жесткой правовой регламентации, все инвестиционные программы, финансирование которых производится из бюджета, утверждаются законом о федеральном (региональном) бюджете. Это означает, что ежегодно соответствующий (федеральный, региональный, местный) орган законодательной власти, принимая закон о бюджете на очередной финансовый год, в структуре расходов утверждает общий объем и постатейную группировку бюджетных средств, выделяемых на так называемые капитальные расходы [145] .

145

Там же.

Именно бюджет, показывая размеры необходимых государству финансовых ресурсов и реально имеющихся резервов, определяет налоговый климат страны; именно бюджет, фиксируя конкретные направления расходования средств, процентное соотношение расходов по отраслям и территориям, является конкретным выражением экономической политики государства. Через бюджет происходит перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта. Бюджет выступает инструментом регулирования и стимулирования экономики, инвестиционной активности, повышения эффективности производства, именно через бюджет осуществляется социальная политика.

Таким образом, бюджет, объединяя в себе основные финансовые категории (налоги, государственный кредит, государственные расходы), является ведущим звеном финансовой системы любого государства и играет как важную экономическую, так и политическую роль в любом современном обществе.

Исходя из этого, в бюджете должны быть отражены основные направления и цели краткосрочной макроэкономической политики, на которую ориентированы органы государственной власти. В свою очередь, цели и направления краткосрочной политики должны являться продолжением среднесрочной программы социально-экономического развития и долгосрочной стратегии развития, которой в России пока нет. Краткосрочным целям макроэкономической политики, социально-экономическому прогнозу посвящено (на федеральном уровне) послание Президента РФ Федеральному Собранию. Цели бюджетной политики конкретизируются в бюджетном Послании Президента РФ к Федеральному Собранию. На уровне субъектов РФ с бюджетным посланием выступает глава исполнительной власти соответствующей административно-территориальной единицы [146] .

146

Бюджетная система Российской Федерации // Центр информационных исследований, Бюджетная система Российской Федерации,bud-getrf.ru/Publications/Education/distant/publfinance_2003_/publfinance_2003_10_/ publfinance_2003_10_000.htm.

В основе составления проекта бюджета лежат экономическое обоснование и прогноз процессов, которые будут происходить в стране (на территории субъекта или муниципального образования) в течение года. В свою очередь, качество прогнозов и экономических обоснований зависит не только от уровня развития прикладного экономического анализа, полноты и адекватности реальности государственной статистики, но и от наличия конкуренции между государственными и независимыми институтами, представляющими для публичного обсуждения различные варианты развития экономики соответствующей территории. Отсутствие эффективных общественных институтов приводит к искажению бюджетных проектировок, так как в этом случае бюджет, по большей части, соответствует интересам Правительства РФ. Например, занижение прогнозных значений показателей макроэкономической динамики (ВВП, инфляция) ведет к занижению плановых доходов бюджета, в результате чего в процессе исполнения в бюджете образуются дополнительные средства, использование которых слабо поддается контролю органов законодательной

власти России [147] .

147

Там же.

Таким образом, подготовке проекта бюджета предшествуют анализ итогов экономического развития за прошедший год, составление прогноза основных социально-экономических параметров, планирование институциональных изменений в следующем бюджетном году. Основными параметрами прогноза социально-экономического развития являются: инфляция, ВВП, инвестиции, экспорт, импорт, доходы населения, расходы и доходы бюджета. Так, например, в 1999 г. превышение уровня инфляции, курса рубля по отношению к доллару США, ВВП против запланированных в федеральном бюджете, а кроме того, рост мировых цен на ряд сырьевых товаров российского экспорта привели к существенной величине сверхплановых доходов, которые составили 141,8 млрд руб. Несмотря на то, что в законе о бюджете были предусмотрены основные направления и пределы расходования дополнительных средств, в итоге финансирование расходов федерального бюджета было осуществлено непропорционально и неравномерно [148] .

148

Аналитическая записка к оперативному отчету об исполнении федерального бюджета за январь-декабрь 1999 года // Бюллетень Счетной палаты РФ. 2000. № 4 (28).

Такая же ситуация наблюдалась и в последующие годы, когда проектировки доходов бюджета и ВВП были существенно занижены. Следует отметить, что серьезной проблемой является не столько сам факт занижения бюджетных проектировок (в некоторых случаях это даже является оправданной «страховкой» на случай неблагоприятных изменений или событий), сколько отсутствие в бюджете гибких механизмов и процедур распределения этих дополнительных доходов [149] .

Отдельной проблемой является использование метода постатейного распределения бюджетных средств, когда в соответствии с утвержденной бюджетной классификацией ведомства детально обосновывают статьи расходов. При использовании данного метода основной акцент делается на анализе затрат и целевом использовании средств. Бюджетополучатели составляют сметы своих планируемых расходов, которые анализируются и корректируются распорядителями бюджетных средств, а затем передаются на согласование в правительство. В случае, если общая сумма сметных заявок превышает величину запланированных бюджетных доходов, то выявляются приоритетные затраты, а по остальным проводится сокращение расходов. Серьезный минус этого метода бюджетирования заключается в отсутствии системы оценки результативности и эффективности бюджетных расходов, а также в низком уровне ответственности и инициативности нижнего звена государственного (муниципального) управления, в отсутствии заинтересованности в экономии средств [150] .

149

Бюджетная система Российской Федерации // Центр информационных исследований, Бюджетная система Российской Федерации,publfinance_2003_10_/publfinance_2003_10_000.htm.

150

Никифоров С.М., Стрелец О.А. Бюджетирование, ориентированное на результат: проблемы и перспективы внедрения в российскую практику управления общественными финансами, 2005 г. //logincee. org/lib_upload/20050331_ %7B1035B3AA-A9BF-410D-AE92-D092DDE03B36%7D. doc/.

Более прогрессивными, по сравнению с постатейным, считаются методы программно-целевого (или ориентированного на результат) бюджетирования. Их суть заключается в том, что при бюджетном планировании увязываются расходы и отдача от них, экономическая и социальная эффективность деятельности того или иного бюджетополучателя [151] .

Длительный опыт составления бюджетов ведомств на основе метода программно-целевого бюджетирования накоплен в таких странах, как США, Великобритания, Австралия, Новая Зеландия. Несмотря на сложности, связанные с внедрением метода в бюджетный процесс, он обладает рядом существенных преимуществ по сравнению с традиционным способом постатейной калькуляции затрат.

151

Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России // Центр фискальной политики, 2002.

Программно-целевое бюджетирование учитывает последствия принимаемых решений, позволяет сравнивать разные способы достижения поставленных целей, производить выбор оптимальных решений с учетом возможности реализации разных сценариев развития. Тем самым использование этого метода повышает обоснованность принимаемых решений и позволяет лучше контролировать их выполнение [152] .

Наконец, в бюджете, спроектированном таким способом, четко прослеживается взаимосвязь между политическими целями правительства и политикой государственных расходов.

152

Бюджетная система Российской Федерации // Центр информационных исследований, Бюджетная система Российской Федерации,bud-getrf.ru/Publications/Education/distant/publfinance_2003_/publfinance_2003_10_/ publfinance_2003_10_000.htm.