Правовое регулирование использования информационных технологий в государственном управлении
Шрифт:
Правовое урегулирование информационных отношений в социальной сфере, прежде всего, должно быть связано с информационным обеспечением создания должных условий жизни человека, включая его безопасность. Необходимо рассмотреть вопросы информационного обеспечения реализации концепции «устойчивого развития» России, т. е. как сбалансированного развития человека и природы. В этой связи Б. В. Кристальный и Ю. А. Нисневич еще в 1995 г. отмечали, что требуется обеспечить общедоступность соответствующей информации, ее оперативность, полноту и достоверность; предоставление информации на государственном языке Российской Федерации, на государственном языке соответствующих субъектов Федерации, на родном языке коренного населения в местах его компактного проживания; распространение информации на бесплатной, бесприбыльной и коммерческой основах с учетом ее вида и категории пользователей. Должно быть предусмотрено как обязательное информационное обеспечение и обслуживание, так и на основании договорных отношений. Необходимо определить объемы и порядок государственного регулирования режимов важнейших в социальной сфере видов информации: правовой, по чрезвычайным ситуациям, экологической, статистической, экономической, метрологической, информации социальной сферы, связанной с удовлетворением различных потребностей граждан (занятость, социальное обеспечение, жилищное, коммунальное обслуживание и др.). Следует установить порядок
80
См.: Кристальный Б. В. Нисневич Ю. А. О программе законодательных работ в области информационного права// Вестник российского общества информатики и вычислительной техники. 1995. № 6. С. 26–32.
Тунисская программа для информационного общества, принятая 15 ноября 2005 г. на Всемирной встрече на высшем уровне по вопросам информационного общества, подчеркивает, что «постоянное развитие культуры кибербезопасности должно привести к расширению доступа и активизации торговых отношений, при этом необходимо принимать во внимание уровень социально-экономического развития каждой страны и учитывать ориентированные на развитие аспекты информационного общества» [81] . Отсюда следует, что при организации государственного регулирования в информационной сфере необходимо учитывать принцип транспарентности, декларирующий прозрачность намерений сторон, которая обеспечивает достижение взаимного доверия.
81
Тунисская программа для информационного общества 15 ноября 2005 г. URL:(дата обращения: 02.05.2012).
Как отмечается в Государственной программе РФ «Информационное общество (2011–2020 годы)», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. № 1815-р, до сих пор в России отсутствует комплексный подход к решению задачи развития государственного управления в условиях использования информационных технологий, в результате чего проявляется ряд негативных тенденций, которые могут усиливаться.
Во-первых, разработка и внедрение информационных технологий, которые организуются органами государственной власти, не всегда носит системный характер.
Во-вторых, недостаточность координации использования государственными органами власти информационных технологий приводит к тому, что лучшие образцы внедрения информационных технологий, реально повышающие эффективность государственного управления, не распространяются в должной мере.
В-третьих, медленное развитие инновационной экономики ведет к недостаточному присутствию на рынке отечественных информационных технологий.
В-четвертых, высокий уровень «информационного неравенства» (использования информационных технологий) в различных субъектах федерации и различными слоями населения.
В-пятых, возрастают угрозы информационной безопасности.
Несмотря на то, что на протяжении многих лет осуществляется информатизация государственных органов власти, в их работе используется большое количество компьютерного и сетевого оборудования, но недостаточно развиты прикладные информационные системы, а также инфраструктурные системы электронного правительства [82] .
Правовое регулирование, прежде всего, должна быть направлено на действенное информационное обеспечение функционирования основных институтов власти. Эффективность государственного управления в целом достигается урегулированием процедур информационного обеспечения и информационного взаимодействия органов всех ветвей государственной власти по горизонтали, внутри ветвей – по вертикали, включая органы местного самоуправления. Необходимо установить права, обязанности и ответственность в сфере этого взаимодействия, а также в сфере информационного взаимодействия упомянутых органов с гражданами и юридическими лицами. Должен быть разработан механизм обеспечения совместимости информационных ресурсов, информационных систем, средств телекоммуникации для информационного взаимодействия всех субъектов, участвующих в подготовке и реализации управляющих решений. Следует определить порядок создания и функционирования информационно-аналитических служб, обеспечивающих принятие обоснованных решений, определить их ответственность за качество и полноту предоставляемой информации. Необходимо предусмотреть реализацию обратной связи между органами государственного управления и самоуправления, с одной стороны, и гражданами, их объединениями и организациями, с другой стороны.
82
См.: Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)» (утверждена распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. № 1815-р).
Как отмечают Б. В. Кристальный и Ю. А. Нисневич, для информационного обеспечения процессов укрепления российской государственности необходим закон об информационном обеспечении институтов власти Российской Федерации.
Для укрепления и развития федерализма необходимо законодательно закрепить тесное, постоянное и эффективное информационное взаимодействие федеральных органов, органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления, которое должно строиться с учетом особенностей субъектов Федерации, обусловленных их демографическими, экономическими, социальными, языковыми и другими условиями. Необходимо четко определить, что в информационной сфере конкретно вправе делать государственные органы Российской Федерации и субъектов Федерации. Должны быть определены основные направления создания, поддержания и развития единого информационного пространства России, информационной инфраструктуры страны в целом и регионов. Для того чтобы эффективно реализовывать информационное взаимодействие, необходимо создать условия для успешной деятельности соответствующих региональных организаций. Должно быть регламентировано обязательное представление информации органами местного самоуправления органам управления субъектов Федерации и органами управления субъектов Федерации органам управления Федерации, а также в обратном порядке. Следует установить правила формирования региональных информационных ресурсов, доступа к ним и их использования. Для урегулирования всех перечисленных вопросов необходимо разработать федеральный закон об информационном взаимодействии Федерации, субъектов Федерации
83
См.: Кристальный Б. В., Нисневич Ю. А. Указ. соч. С. 26–32.
Как отмечал С. А. Анисимов, правовая система Российской Федерации в сфере гражданского законодательства содержит правовые акты и нормы, отвечающие требованиям правового информационного общества. Они имеют хорошую информационную базу для эффективного применения новых информационных технологий, в том числе правовых систем с элементами интеллектуальной поддержки. На созданной правовой базе идут разработка и внедрение имеющих большое общественное значение общегосударственных информационных систем, связанных, например, с ведением государственных реестров (юридических лиц, недвижимости, сделок с ней и т. п.). В то же время в сфере налогового и административного права законодательство не отвечает современным требованиям. В частности, нарушаются основополагающие информационные (и правовые) принципы, например принципы однократности ввода и совместимости исходных данных, алгоритмической структурности и модульности, разделения функций и т. д., что нарушает целостность информационного и правового пространства страны, мешает созданию общегосударственных информационных систем, затрудняет применение новых информационных и интеллектуальных технологий, создает условия для нерационального расходования государственных средств, коррупции и беззакония. Поэтому необходимо радикально изменить ситуацию, руководствуясь, в частности, научными критериями информатики и теории права [84] .
84
См.: Анисимов С. А. Решение правовых задач в налоговой и других сферах с помощью новых информационных технологий // Информационные технологии в структурах государственной службы. М., 2001. С. 42–43.
В нормативно-правовых актах обязательно закрепляется компетенция государственных и муниципальных органов в сфере сбора, хранения, аналитической обработки и распространения сведений, что является одним из важнейших правовых компонентов информационного обеспечения. Законодательство РФ закрепляет структуру и компетенцию федеральных органов. В отраслях и сферах управления соответствующие министерства и ведомства определяют содержание функций и полномочий в сфере обеспечения отраслевых информационных систем и сетей. Взаимосвязь технологической основы информационного обеспечения, включающей в себя компьютеры, программное обеспечение, топологии интегральных микросхем и т. д. с правовой прослеживается при разработке и реализации программ информатизации всех уровней [85] .
85
См.: Агапов А. Б. Указ. соч. С. 9.
Если исходить из того, что термин «механизм» (от гр. «mechane») определяется как внутренняя система функционирования чего-либо, то механизм реализации субъективного права можно понимать как социально обусловленный и законодательно определенный комплекс согласованных действий правообладателя и других субъектов, наделенных обязанностями, в целях получения заинтересованной личностью социального блага [86] .
Понятие «механизм правового регулирования» является более общим по отношению к термину «механизм реализации права». В то же время С. С. Алексеев указывает, что «правовое регулирование по своему фактическому итогу выражается в реализации права» [87] . Он выделяет такие стадии механизма правового регулирования, как общее действие юридических норм, возникновение прав и обязанностей и непосредственная их реализация в фактическом поведении субъектов [88] .
86
См.: Комаров С. А., Ростовщиков И. В. Личность. Права и свободы. Политическая система. СПб., 2002. С. 102.
87
Алексеев С. С. Общая теория права: в 2 т. М., 1981. Т. 1. С. 303.
88
Подробнее об этом см.: Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 34.
И. Л. Бачило определяет понятие информационного обеспечения как совокупность информационных технологий, информационных систем и сетей, информационного ресурса, и других объектов информационной структуры [89] .
По мнению И. А. Кубасовой, понятие «информационное обеспечение государственного управления» необходимо определить как целесообразную, повседневную деятельность органов власти и управления различных уровней, направленную на повышение уровня эффективности реализуемых ими управляющих воздействий. На основании этого можно рассмотреть природу информационного обеспечения государственного управления, учитывая следующие моменты: во-первых, как направленные информационные потоки между государственными органами власти и объектами их управления; во-вторых, как административную деятельность государственных органов власти, в результате которой собирается и анализируется управленческая информация; в-третьих, как правовое средство государственного управления, придающее объектам управления новые качественные характеристики; как особый механизм реализации управленческих целей [90] . Такое описание понятия позволяет аргументировать вывод о том, что информационное обеспечение государственного управления представляет собой системное, многоаспектное, комплексное правовое явление.
89
См.: Бачило И. Л. Информационное обеспечение государственного регулирования в области экономики. правовые проблемы // Информационное общество. 1999. № 2. С. 19.
90
См.: Кубасова И. А. Информационное обеспечение государственного управления (правовое регулирование и организационное моделирование в регионе): автореф. дис. …канд. юрид. наук. М., 1994. С. 8.