Расцвет и упадок государства

ван Кревельд Мартин

В общих чертах для осуществления этой программы требовалось предпринять две группы мер. С одной стороны, необходимо было сконцентрировать в руках государства значительно больше ресурсов — пусть не в таких масштабах, как во время войны, но во всяком случае намного больше, чем было до 1939 г. С другой стороны, нужно было разработать новые механизмы, которые бы направляли эти ресурсы группам и индивидам, испытывающим в них наибольшую нужду. И та, и другая задача имели одну общую характеристику: чтобы подступиться к ним и тем более решить, требовалось значительное увеличение штата людей, работающих на государство, с соответствующими последствиями в виде создания должностей, возможностей для карьерного роста и расширения власти государства над обществом в целом. Иными словами, с самого начала предложенные реформы имели социальную базу в виде государственной бюрократии и ее многочисленных органов — социального слоя, который на протяжении последующих трех десятилетий окажется в состоянии добиваться реализации своих требований касательно большего вмешательства государства практически во все стороны жизни, причем почти независимо от желания избирателей [881] .

881

Краткий экономический анализ факторов, стоящих за расширением влияния государства в период после 1945 г., см.: A. Peacock, The Economic Analysis of Government and Related Themes (Oxford: Robertson, 1979), p. 105–117.

На самом деле, первые уверенные шаги по направлению к усилению государственного контроля над экономикой были

предприняты уже в межвоенный период. Мало того, что уровень налогообложения не вернулся к показателям периода до 1914 г. (проблема, которая коснулась даже страны, больше всех сопротивлявшейся новым веяниям, т. е. США), так еще и тенденция к национализации промышленности начала появляться в одном государстве за другим. Сильнее всего этот процесс затронул недавно возникшие отрасли и те, которые играли роль в формировании общественного мнения: например, в Великобритании в 1920 г. были основаны ВВС (British Broadcasting Corporation — Британская радиовещательная корпорация) и Генеральное управление электроэнергии (General Electricity Board), которые вскоре превратились в крупнейшие организации в своих отраслях. В 1931 г. Рамсей Макдональд, придя к власти в качестве первого премьер-министра от лейбористской партии, национализировал Управление транспортом Лондона (London Transport). В 1939 г. путем слияния нескольких частных компаний была создана BOAC (British Overseas Air Corporation — Британская международная корпорация воздушного транспорта), вскоре, как и предполагалось, достигшая почти полной монополии в своей отрасли. По другую сторону Ла-Манша Франция последовала британскому примеру в 1936–1939 гг., когда правительство Народного фронта, возглавляемое Леоном Блюмом, национализировало значительную часть железных дорог, производства вооружений и банков.

В качестве дополнительного обоснования усиленного вмешательства государства в экономику разрабатывались различные концепции. С одной стороны, существовала социалистическая и коммунистическая доктрина, восходящая к «Манифесту Коммунистической партии» и «Критике Готской программы», в наиболее полной форме она была реализована в СССР. В межвоенный период во многих европейских странах появлялись отдельные интеллектуалы левого толка, главным образом из среды среднего класса, для которых изменения, внедряемые Москвой, служили путеводной звездой. Испытывая чувство стыда за то, что они называли «бедностью посреди изобилия» (по словам британского писателя Джона Стейси), левые интеллектуалы доказывали, что национализация приведет к повышению ответственности, более справедливым ценам, повышению эффективности, увеличению темпов экономического роста, прекращению или, по крайней мере, сглаживанию делового цикла и положит конец классовой борьбе, которая раздирала капиталистические страны еще со времен промышленной революции [882] . Многие взгляды этих движимых благими намерениями людей из левого лагеря странным образом соответствовали мероприятиям, реализуемым в то же самое время правыми «тоталитарными» режимами Гитлера и Муссолини, хотя, безусловно, в последнем случае расширение государственного контроля над производством и другими сферами жизни (такими как семья в стремлении стимулировать рост численности населения) имело не меньшее отношение к военным приготовлениям, чем к какому-либо желанию «улучшить социальное положение масс».

882

См. о Великобритании: Хобсбаум Э. Век империи, 1875–1914. Ростов-на-Дону: Феникс, 1999. С. 275.

Если отвлечься от левых и правых идеологий, то, например, в среде профессиональных экономистов дальнейшим толчком к усилению веры в государственное вмешательство послужила знаменитая книга Джона Мейнарда Кейнса «Общая теория занятости, процента и денег» (1936) [883] . В этой книге, написанной во время Великой депрессии, утверждалось, что, вопреки утверждениям Адама Смита и его многочисленных последователей, совокупное предложение и совокупный спрос автоматически не уравновешивают друг друга. Вместо этого спрос может оказаться запертым в ловушке, где он будет устойчиво ограничивать предложение. Когда люди отказываются тратить деньги, спрос падает, запуская процесс, развивающийся по нисходящей спирали; такое состояние может длиться годами, в результате чего экономика производит лишь малую долю потенциально возможного объема производства, порой вызывая крушение целых обществ. Выступая против традиционного консенсуса с его упором на сбалансированный бюджет и «твердые» деньги, Кейнс уверял, что государство может исправить ситуацию, искусственно стимулируя спрос. Не имело значения, делалось ли это за счет облегчения кредита, снижения налогов или «дефицитного финансирования» (красивое название, придуманное для запуска печатного станка); в случае необходимости следовало использовать все три метода, вместе или по отдельности. Самое главное — вручить людям наличные деньги, что должно было стимулировать производство, генерировать налоговые поступления для государства и т. д. по спирали, которая, как надеялись, теперь уже всегда будет восходящей.

883

О том, как и где проявилось влияние Кейнса, см.: P. Weir and T. Skocpol, «State Structures and the Possibilities for Keynesian Responses to the Great Depression in Sweden, Britain, and the United States,» in P. B. Evans, et al., eds., Bringing the State back in (Cambridge: Cambridge University Press, 1985), p. 107–186.

Каково бы ни было их конкретное происхождение, после 1945 г. все эти идеи в совокупности привели к резкому усилению государственного вмешательства в экономику. Одной из первых на путь к будущему встала Франция. В 1946 г. были национализированы: энергетика, включая электроэнергетику, газовую и угольную промышленность; 32 крупнейшие страховые компании; 4 крупнейших депозитных банка; Air France, а также авиастроительная компания Berliet. Пойманными в сети оказался еще целый ряд фирм, обвиненных в сотрудничестве с немецким оккупационным режимом, самой известной из которых была автомобильная компания Renault. В 1947–1948 гг., после прихода к власти лейбористов, за Францией последовала Великобритания. Были национализированы угольная, газовая, сталелитейная промышленность, общественный транспорт (железные дороги, каналы и ряд автотранспортных компаний), что привело к появлению целого ряда огромных корпораций, названия которых начинались со слова «Британская». В той или иной степени подобные меры проводились и в других странах, таких как Италия, Нидерланды, страны Скандинавии и даже Канада, в которых государственное владение средствами производства было значительно расширено в течение 15 лет, начиная с 1945 г. Среди ведущих стран Запада только в Германии процесс шел в противоположном направлении, поскольку еще во времена Третьего рейха национализация зашла так далеко, что вопрос стоял не о наращивании государственной собственности, а о ее сокращении. Еще в 60-е годы, несмотря на масштабную приватизацию (например, продажа компании Volkswagen в 1959 г.), центральному правительству в Бонне все еще принадлежала значительная часть экономики страны, включая 40 % угольной и металлургической отраслей, 62 % производства электроэнергии, 72 % производства алюминия и 62 % банковского сектора, не считая центрального банка [884] .

884

Данные взяты из работы: Н. van der Wee, Prosperity and Upheaval (New York: Viking), 1986, p. 307.

В большинстве случаев национализация, имевшая место в 30 — 40-х годах, проводилась левыми правительствами по идеологическим причинам и вопреки оппозиции справа. Однако постепенно становилось ясно, что на самом деле такое развитие событий было проявлением долгосрочной исторической тенденции, противостоять которой консервативные правительства оказывались не в силах. Иногда решающим фактором выступала необходимость обеспечения рабочими местами; в других случаях это был

вопрос предоставления обанкротившимся компаниям возможности продолжать оказывать необходимые услуги в таких разных отраслях, как транспорт или оборонное производство. Например, в Великобритании новое консервативное правительство во главе с Уинстоном Черчиллем уже в 1952–1953 гг. предприняло попытку передать сталелитейную промышленность в частные руки. Однако этот проект приватизации потерпел неудачу, причем не только потому, что лейбористы пригрозили ренационализацией в случае своего возвращения к власти, но и из-за того, что уже в самом правительственном аппарате появились заинтересованные группы. К 1967 г. British Rail («Британские железные дороги») и British Coal («Британский уголь») стали крупнейшими работодателями в мире, за исключением США [885] . В Италии именно правящая Христианско-демократическая партия, а не какое-то социалистическое правительство, создала ENI (Ente Nazionale Idrocarburanti — «Национальная нефтяная компания») и EFIM (Ente Partecipazione et Finanziantento Industria Manufatturia — «Общество финансирования и кредитования обрабатывающей промышленности») — холдинговые компании в сфере энергетики и обрабатывающей промышленности соответственно; позже эта же партия стала ответственной за преобразование отрасли генерации электроэнергии в государственную монополию. Опять же именно консервативное правительство Эдварда Хита, а не лейбористы, выкупило обанкротившуюся компанию Rolls-Royce в 1971 г. Это случилось в тот же год, когда республиканская администрация во главе с Ричардом Никсоном по очень похожим причинам (а именно из-за угрозы банкротства соответствующих фирм) взяла под свою эгиду сферу пассажирского железнодорожного транспорта на большей части территории США, создав компанию Amtrak (Национальная компания железнодорожных пассажирских перевозок).

885

G. L. Reid and K. Allen, Nationalized Industries (Harmondsworth, UK: Penguin Books, 1970), p. 14–15.

Хотя после 1975 г. в большинстве стран поступь национализации начала замедляться, в некоторых самое крупное расширение государственного сектора имело место в конце 70-х и даже в начале 80-х годов XX в. В Австрии социалистическое правительство Бруно Крайски, который находился на этой должности с 1970 по 1987 г., распространило контроль государства на многочисленные предприятия в сталелитейной, химической и горнодобывающей отраслях. Во Франции, которая в течение 23 лет с 1958 г. находилась под властью голлистов, победа Франсуа Миттерана на выборах 1981 г. привела к резкому расширению государственного контроля над всеми отраслями, от горнодобычи и черной металлургии до фармацевтики, химической промышленности, производства стекла, электрооборудования и банковского сектора [886] . Одним из последних примеров может служить Канада, которая в этом отношении больше напоминала Европу, чем США. Здесь в 1984 г. предвыборные соображения и необходимость предотвратить безработицу привели к национализации обанкротившейся рыбной промышленности.

886

О французской национализации в этот период см.: А. Н. Hanson, ed. Public Enterprise: A Study of Its Organization and Management in Various Countries (Brussels: International Institute of Administrative Sciences, 1955), p. 201–224; J. P. van Ouderhoven, «Privatization in Europe,» in K. K. Finley, Public Sector Privatization: Alternative Approaches to Service Delivery (New York: Quorum Books, 1989), p. 168ff.

В эти десятилетия тенденция к расширению государственной собственности в промышленности не ограничивалась лишь развитыми странами. Более того, многие развивающиеся страны продвигались в этом направлении гораздо быстрее, считая национализацию основным средством модернизации, а также решением всех социальных проблем. Так, мексиканское правительство за периоде 1940 по 1980 г. основало 111 промышленных предприятий, стало владельцем контрольного пакета акций в 59 компаниях и миноритарным акционером — в 124, из которых 35 оно было «вынуждено» спасать от банкротства [887] . В Чили к 1970 г. государство было единственным или основным владельцем 44 крупнейших компаний, включая генерацию электроэнергии, энергетику и воздушный транспорт; причем это было еще до того, как социалистическое правительство Сальвадора Альенде за три года правления установило контроль над 500 компаниями. В Аргентине расширение государственного сектора происходило в основном во время правления президента Перона между 1947 и 1955 гг., что в очередной раз показало, к чему может привести сочетание социалистических и квазифашистских идей. В Бразилии огосударствление осуществлялось военными правительствами, которые управляли страной между 1963 и 1978 гг. и которые вливали огромные средства в отрасли, считавшиеся жизненно важными для национального благосостояния, такие как химическая промышленность, энергетика, производство цемента и вооружений.

887

Дополнительные данные об экспансии государственного сектора экономики в Мексике см.: О. Humberto Vera Ferrer, «The Political Economy of Privatization in Mexico,» in W. Glade, ed., Privatization of Public Enterprise in Latin America (San Francisco: ICS Press. 1991), p. 35–58.

Однако эти «достижения» меркли по сравнению с тем, как развивались события в Африке и Азии, где примерно между 1960 и 1975 гг. подавляющее большинство получивших независимость государств внедряли программы социалистического строительства под сильным влиянием советской или китайской модели. В результате возникло огромное количество однопартийных политических систем, которые управлялись на диктаторской или полудиктаторской основе. Заявляя, что они освободили свои народы от империалистической «эксплуатации» и теперь мобилизуют имеющиеся скудные ресурсы страны на благо общества, правительства этих стран национализировали (иными словами, захватывали, не предоставляя никакой компенсации) практически все виды коммерческих предприятий, принадлежавших как местным, так и иностранным владельцам, начиная с добычи природных ресурсов и производства электроэнергии и заканчивая управлением общественным транспортом и даже отелями. Например, в Египте в 1974 г. более 75 % всей промышленной продукции производилось на государственных заводах [888] . Не избежали этого и малые предприятия, особенно в сельском хозяйстве. От Вьетнама до Танзании зачастую даже крестьяне, едва-едва поднявшиеся над уровнем обеспечения собственного потребления, были лишены своей земли (если она вообще им принадлежала) и объединены в сельские общины, поставленные под жесткий государственный контроль.

888

US Embassy, Cairo, Egyptian Economic Trends, occasional publication, March 1989, p. 8.

Пока многие развивающиеся государства также пытались распределять хотя бы минимальные социальные блага в виде бесплатного образования и базового медицинского обслуживания (например китайские «босоногие врачи»), в Западной Европе, Канаде и Новой Зеландии современное государство всеобщего благосостояния достигло настоящего триумфа. К концу 60-х годов в этих государствах бесплатное образование стало доступным как учащимся всех средних школ, так и многим студентам университетов и колледжей. Бесплатное (или, по крайней мере, в значительной степени субсидируемое) медицинское обслуживание охватывало всю жизнь человека, начиная с дородового развития и заканчивая старостью; были введены масштабные программы предоставления государственного жилья и профессионального образования, а также страхования граждан от безработицы, несчастных случаев, болезни и по старости, причем в большинстве случаев эти программы позволяли застрахованному «удержаться на плаву», а порой были необычайно щедрыми. В некоторых странах был установлен оплачиваемый декретный отпуск для матери (и отца), выплачивались детские пособия, предоставлялись бесплатная юридическая помощь тем, кто не мог ее себе позволить, питание и уход для инвалидов и стариков и действовало бессчетное количество других программ.