Расцвет и упадок государства
Шрифт:
В США — самом богатом обществе мира и наиболее ориентированной на свободное предпринимательство стране — федеральные социальные программы практически не получили развития со времен Нового курса. Однако и это государство было вынуждено начать действовать в конце 50-х — начале 60-х годов, когда стали публиковаться результаты многочисленных исследований о том, как живется менее удачливым американцам посреди окружающего изобилия [889] . Когда Эйзенхауэр, заботившийся о сбалансированности бюджета, наконец, покинул президентский пост, администрация Кеннеди начала реформы, призванные исправить сложившуюся ситуацию. Еще больший размах они приобрели при Линдоне Джонсоне, который для своей программы реформ придумал название «Великое общество»; несмотря на склонность республиканцев к консерватизму, контроль демократов над обеими палатами Конгресса обеспечил продолжение реформ при президентах-республиканцах Никсоне и Форде. В целом, это был период наибольшего расширения социальных программ в американской истории. Назовем только самые известные: Medicare (бесплатная медицинская помощь пенсионерам) и Medicaid (бесплатная медицинская помощь малоимущим); талоны на льготное приобретение товаров, SSI (Supplemental Security Income — «дополнительный гарантированный доход», т. е. выплаты, гарантирующие минимальный уровень дохода престарелым, слепым и инвалидам), WIN (Work Incentive Program — программа, предоставляющая взрослым людям возможность получить профессиональную переподготовку), а также множество программ, созданных для помощи определенным социальным группам, от родителей-одиночек до разнообразных меньшинств.
889
См. в частности: J. К. Galbraith, The Affluent Society (Boston: Houghton Mifflin, 1959), а
Как в Европе, так и в США (не говоря уже о развивающихся странах) расширение государственных социальных программ вызвало разрастание бюрократического аппарата. Ко второй половине XX в. количество министерств, которое в годы формирования современного государства в XVII–XVIII вв., как правило, не превышало четырех, во многих наиболее передовых странах выросло примерно до 20. К министерствам юстиции, финансов, иностранных дел и военному ведомству присоединились министерства внутренних дел, полиции, сельского хозяйства, транспорта, связи, образования, здравоохранения, труда, социального обеспечения, торговли и промышленности, авиации, энергетики, планирования, науки и технологии, жилищного строительства и туризма. Одни страны считали необходимым иметь отдельное министерство инфраструктуры. Другие считали, что не смогут обойтись без министерства спорта и досуга, а третьи расширяли кабинеты министров путем учреждения министерства по охране окружающей среды или по проблемам женщин. Количество государственных служащих стремительно росло: например, в Западной Европе за период с 1950 по 1980 г. их доля в общей численности занятых выросла с 11 до 23 %, а в США за тот же период — с 9,7 до 15,2 %. В 1982 г. наиболее высоким этот показатель был в таких западных странах, как Швеция и Норвегия (по 32 %), за ними следовала Великобритания (22 %), в то время как Франция и США с их 17 % находились почти в самом конце списка [890] .
890
Данные взяты из работ: G. K. Fry, The Growth of Government (London: Cass, 1979), p. 32; R. Higgs, Crisis and Leviathan: Critical Episodes in the Growth of American Government (New York: Oxford University Press, 1987), p. 22–23; R. A. Freeman, The Growth of American Government: A Morphology of the Welfare State (Stanford, CA: Hoover Institution Press, 1975), p. 35.
В связи с необходимостью содержать всех этих бюрократов доля государственных расходов в ВНП достигла величин, не имевших прецедентов в истории, за исключением периодов ведения тотальной войны. Вот несколько конкретных примеров. Во Франции между 1950 и 1973 гг. этот показатель вырос с 27,6 до 38,8 %, в (Западной) Германии — с 30,4 до 42, в Великобритании — с 26,8 до 45, а в Нидерландах — с 34,2 до 41,5 % [891] . Не удивительно, что в значительной мере этот рост был вызван расширением всевозможных социальных услуг. Между 1940 и 1975 гг. их доля в ВНП удвоилась в Германии (которая, благодаря нацистам, вступила в этот период с самой развитой системой социального обеспечения среди стран Западной Европы), утроилась в Великобритании, выросла в 4 раза в Нидерландах и в 5 раз в Дании, где этот показатель подскочил с 4,8 до невероятных 24 % [892] . По другую сторону Атлантики в США доля совокупных государственных расходов в ВНП (на федеральном уровне и уровне штатов) увеличилась с 23 до 35,8 %. Доля социальных выплат выросла с 8,9 до 20 % федерального бюджета. Это означало, что со второй половины 70-х годов даже в стране, более всех на Земле приверженной концепции «здорового индивидуализма», «социальные» расходы с легкостью превратились в самую большую статью государственных расходов.
891
Данные взяты из работы: A. Milward, The European Rescue of the Nation State (London: Routledge, 1992), p. 35. Данные по другим странам см. в: Р. Flora and A. J. Heidenheimer, eds., The Development of Welfare States in Europe and America (New Brunswick, NJ: Transaction Books, 1981), p. 319.
892
N. Gilbert, Capitalism and the Welfare State (New Haven, CT: Yale University Press, 1981), table 7.2.
Как предсказывал Норткот Паркинсон в 1958 г., если этим тенденциям будет позволено продолжиться, то к 2195 г. в Великобритании каждый мужчина, женщина и ребенок будут работать на правительство. То, что этого не произошло, объяснялось в первую очередь двумя факторами, одним внешним и одним внутренним. Внешним фактором стала арабо-израильская война 1973 г. и последовавшее за ней четырехкратное увеличение стоимости энергии [893] . Эти события привели к спаду экономики большинства стран Западной Европы, который длился на протяжении почти всех 70-х годов; с тех пор примерно до 1981 г. каждый раз, когда министры стран — членов ОПЕК (Организации стран — экспортеров нефти), проводили заседания, мир замирал в ожидании плохих вестей, которые неизменно следовали. Кроме того, наблюдавшееся в этот период усиление конкуренции со стороны стран Восточной и Юго-Восточной Азии, в особенности Японии, угрожавшей вытеснить (а в некоторых случаях реально вытеснившей) целые отрасли, от текстильной промышленности, автомобилестроения до производства фотооборудования и бытовой электроники, также не шло на пользу экономике Западной Европы и Северной Америки. Так или иначе в большинстве стран Западной Европы уровень безработицы в 2–3 раза превысил показатели, считавшиеся нормой в 50 — 60-х годах [894] . Система выплат, которая прежде позволяла безработным удерживаться на плаву и предоставляла им щедрые льготы, такие как переквалификация и смена места жительства, была перегружена.
893
Краткий обзор влияния «кризиса» на международную экономику см. в: W. M. Scammell, The International Economy Since 1945 (London: Macmillan, 1983), p. 193ff.
894
Данные по Европе см. в: Milward, The European Rescue of the National State, p. 30; по США см.: Monthly Labor Review, 103, 2, February 1980, p. 75.
Другим фактором, поставившим государство всеобщего благосостояния на грань краха, стал его успех [895] . Были созданы разнообразные программы помощи нуждающимся группам населения: пожилым, больным и позже — матерям-одиночкам, однако вскоре выяснилось, что чем больше льгот предлагалось, тем больше было число тех, кто имел право на их получение. Например, в Германии количество людей в возрасте старше 65 лет возросло с 9,2 % населения в 1950 г. до 11,1 % в 1961 г., 13,2 % в 1970 г. и 15,5 % в 1980 г. [896] Поскольку пожилые люди чаще болеют, а также по причине происходившей в эти годы революции в области медицинских технологий стоимость услуг здравоохранения резко выросла [897] ; это также объясняет причины того, что «социальные» бюджетные расходы (измеряемые долей в ВНП или в общей величине расходов государственного бюджета) за этот период выросли вдвое [898] .
895
J. Logue, «The Welfare State: Victim of its Success,» in S. R. Graubard, ed., The State (New York: Norton, 1979), p. 69–88; M. Dogan, «The Social Security Crisis in the Richest Countries: Basic Analogies,» International Social Science Journal, 37, 1, 1985, p. 47–61.
896
R. Tylewski and M. Opp de Hipt, Die Bundesrepublik Deutschland in Zahlen 1945/49 — 1980 (Munich: Beck, 1987), p. 38; по Британии см. данные по тому же периоду в: A. F. Stiletto, Britain in Figures: A Handbook of Social Statistics (Harmondsworth, UK: Penguin Books, 1971), p. 31.
897
Некоторые цифры см. в статье: С. W. Higgins, «American Health Care and the Economics of Change,» in Finley, Public Sector Privatization, pp. 96ff.
898
Tylewski and Opp de Hipt, Die Bundesrepublik in Zahlen, p. 183–184.
Приведем еще один пример: с 1952 по 1972 г. количество детей в США увеличилось на 41 %, а количество тех, кому были положены льготы по программе помощи материально зависимым детям (Aid for Dependent Children Program, AFDC), выросло на немыслимые 456 %. Учитывая рост числа незаконнорожденных детей и разводов (доля которых в общем числе всех заключенных браков выросла к 1980 г. с 26 до 50 %), причина состояла в том, что сегодня большинство детей имеют шансы хотя бы часть времени до своего восемнадцатилетия прожить в неполной
899
Данные по США см. в: Freeman, The Growth of American Government, p. 11; данные по некоторым другим странам см. в: L. Bryson, Welfare and the State: Who Benefits? (London: Macmillan, 1992), p. 193.
900
J. Logue, «Will Success Spoil the Welfare State?» Dissent, Winter 1985, p. 97.
От старых привычек трудно избавиться. Пребывая в западне доктрин, господствовавших на протяжении двух с половиной десятилетий, правительства большинства стран, поначалу столкнувшись с этими проблемами, отказывались взглянуть им в лицо. Экспансия государства всеобщего благосостояния, равно как и сопровождавшая ее волна национализации, хотя и замедлились, но по инерции продолжались в первой и даже во второй половине 70-х годов. Так, в Западной Германии существенное улучшение социального обеспечения пожилых людей произошло после того, как в 1974 г. Гельмут Шмидт стал канцлером. В Великобритании введение в 1975 г. пособий по беременности и родам произошло в связи с вступлением в ЕЭС, и в том же году европейское государство всеобщего благосостояния достигло своего апогея: были увеличены пособия по безработице, а срок их выплаты увеличился в среднем с 20 до 44 недель [901] . Аналогичным образом в США раздел XX закона о социальном страховании предусматривал такое огромное количество пособий, что с 1975 по 1977 г. число их получателей выросло с 2,4 млн до 3,5 млн человек, приведя к ситуации, когда почти половина населения получала какие-нибудь пособия [902] . В среднем социальные расходы стран — членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) достигли почти 25 % ВНП [903] , что во всех случаях привело к дефициту бюджета и инфляции. Например, с 1969 по 1998 г. федеральный бюджет США ни разу не сводился с плюсом (даже сейчас «сбалансированный бюджет», которого добилась администрация Клинтона, скрывает огромную брешь в системе социального страхования). В конце 70-х годов в Италии, Бельгии, Британии, Японии и Западной Германии бюджетный дефицит превышал 5 % ВНП [904] . То же самое относится к Швейцарии — всемирно признанному бастиону твердых денег, что привело к росту инфляции с 3,6 % в 1979 г. до 6,5 % в 1981 г. [905]
901
Flora and Heidenheimer, The Development of Welfare States, p. 1, 67.
902
Gilbert, Capitalism and the Welfare State, p. 52–54; J. L. Clayton, On the Brink: Defense, Deficits and Welfare Spending (New York: National Strategy Information Center, 1984), p. 101.
903
Данные по 1980 г. см. в: N. Ginsburg, Divisions of Welfare (London: Sage, 1992), p. 199.
904
D. Cameron, «On the Limits of the Public Economy,» Annals, January 1982, p. 46.
905
Данные по инфляции в Швейцарии и других странах приводятся по кн.: Scammell, The International Economy Since 1945, p. 216.
Однако к этому времени уже началась реакция. Подвергаясь давлению растущих налогов, с одной стороны, и инфляции — с другой, и опасаясь, что будущее не сулит ничего хорошего, кроме усиления налогово-инфляционного бремени, в одной стране за другой избиратели стали выражать недоверие государству всеобщего благосостояния и тем, кто его проповедовал. Например, в целях сокращения государственных расходов Канада с 1975 г. начала урезать программу страхования по безработице. В 1977 г. федеральное правительство в Оттаве установило верхний предел финансирования из федерального бюджета программ социального обеспечения в провинциях [906] . С этого времени начинается более или менее постоянное урезание этих программ [907] . В Великобритании строительство государственного жилья прекратилось в 1977 г., т. е. еще при лейбористском правительстве. Годом позже была запущена программа стимулирования перехода граждан с государственного пенсионного плана в частные пенсионные фонды, в результате которой к 1983 г. 45 % соответствующих категорий населения осуществили этот переход. В США переломным моментом на низовом уровне, по-видимому, стал налоговый протест граждан Калифорнии в 1980 г., приведший к принятию «Предложения 13» и показавший, что люди сыты по горло постоянным разбуханием государства всеобщего благосостояния. В конце 70-х — начале 80-х годов к власти в Великобритании и Западной Германии пришли консервативные правительства, декларировавшие своей целью осуществить «правую революцию», а в США президент Рейган в своей инаугурационной речи пообещал «взять под контроль и прекратить разрастание государственного аппарата, в котором наблюдаются признаки того, что оно вышло за рамки дозволенного теми, кем он управляет» [908] .
906
S. B. Seward, The Future of Social Welfare Systems in Canada and the UK (Halifax, Nova Scotia: Institute for Research on Public Policy, 1987), p. 63.
907
См.: W. Thorsell, «Canada Counts the Cost,» in The World in 1996 (London: The Economist, 1996), p. 67.
908
Инаугурационные речи президентов США. М.: Издательский дом «Стратегия», 2001. С. 467.
С тех пор за редкими исключениями, такими как Норвегия, чья экономика оставалась на плаву благодаря нефтяному озеру, новости, приходившие со всех концов мира, были весьма неблагоприятными для государства всеобщего благосостояния. Для сокращения государственных пособий и услуг применялось множество самых разнообразных методов. Например, практиковалось установление произвольного потолка расходов, что приводило к снижению качества услуг и заставляло людей искать их в другом месте. С целью сокращения числа получателей государственных пособий были введены предварительные проверки наличия средств к существованию у людей, претендующих на их получение. Прямые трансфертные выплаты заменялись налоговыми льготами, от чего зачастую выигрывал средний класс за счет малоимущих семей. Была расширена налоговая база, так что социальные выплаты стали считаться доходом. Сокращались программы предоставления бесплатного жилья, образования и медицинского обслуживания. Вносились различные изменения в правила допуска к получению пособий (например, такие как повышение возраста выхода на пенсию или ужесточение критериев, дающих право на получение медицинской помощи по программе Medicaid в США). Услуги, прежде предоставлявшиеся бесплатно, становились платными. Наконец, субсидии на все, от услуг сферы культуры (высшее образование, музеи, библиотеки, театр, архитектура, музыка) до жилья, общественного транспорта и хлеба, там, где они были, либо отменялись, либо сокращались.
Ко второй половине 80-х годов в развитом мире, кажется, не осталось ни одной страны, которая не реализовала хотя бы некоторые из этих мероприятий. Однако даже там, где сокращения оказались минимальными, нередко снижалось качество предоставляемых услуг. Для этого использовались такие методы, как постоянная инфляция; удлинение очередей, как в случае «второстепенных» хирургических операций, ожидание которых затягивалось на месяцы и даже годы; преднамеренное или невольное запугивание бюрократическими проволочками, чтобы по крайней мере некоторые из тех, кто имел право на пособия, не приходили за ними. Так, по результатам исследования, проведенного в середине 80-х годов, выяснилось, что в Америке овдовевшая мать нескольких детей, один из которых был умственно отсталым, имела право на участие в семи разных социальных программах как на уровне штатов, так и на федеральном уровне. Чтобы получить все эти пособия, она должна была обратиться в четыре различных учреждения, заполнить пять различных бланков и ответить на 300 вопросов. Прежде чем ей будет выплачен хотя бы один цент, только для выяснения уровня ее доходов необходимо собрать не менее 1400 единиц информации [909] .
909
Е. Е. Berkowitz and К. McQuaid, Creating the Welfare State: The Political Economy of Twentieth-Century Reform (Lawrence: University of Kansas Press, 1992), p. 207–208.