Расцвет и упадок государства
Шрифт:
С сокращением социальных программ начал расти разрыв в доходах между богатыми и бедными. Вопрос о том, в какой степени за 30–40 лет действия социального законодательства в наиболее развитых странах удалось достичь основной его цели, т. е. более равномерного распределения богатства, является предметом оживленных дискуссий. При том, что очень сложно получить информацию, достаточную для того, чтобы делать какие-то определенные выводы, представляется, что достижения в этой области весьма невелики [910] . Однако с начала 80-х годов появились ясные указания на то, что все, чего удалось достичь на этом направлении, либо уже утеряно, либо вскоре будет аннулировано. Так, в Канаде, имеющей одну из самых богатых и разветвленных систем социального обеспечения, уровень бедности, постоянно снижавшийся с середины 60-х годов, вновь начал расти, так что в 1985 г. каждый пятый ребенок жил в бедности [911] . В Великобритании число бедных (которыми считались те, кто имел менее половины среднего дохода по ЕЭС) выросло с 5 млн человек в 1979 г. до 12 млн в 1993 г., а доля ВНП, потребляемая 10 % населения с наименьшими доходами, сократилась с 4 до 2,1 % [912] . В период с 1977 по 1990 г. в США доля беднейших 20 % населения в национальном доходе сократилась на 5 %, а наиболее богатые 20 % населения стали на 9 % богаче [913] . И в США, и в Европе сильнее всех оказались затронуты неквалифицированные рабочие, у которых сокращение предоставляемых государством
910
Cm. Flora and Heidenheimer, The Development of Welfare States, p. 202–204; M. Schnitzer, Income Distribution: A Comparative Study of the United Stales, Sweden, West Germany, East Germany and the UK (New York: Praeger, 1972); A. B. Atkinson, Poverty and Social Security (New York: Harvester Wheatsheaf, 1989), p. 48ff; J. A. Pechman, Tire Rich, The Poor, and the Taxes They Pay (Boulder: Westview Press 1986), p. 19–30.
911
Seward, The Future of Welfare Systems, p. 214, 218.
912
The Economist, 11 September 1993.
913
Congressional Budget Office, US House of Representatives, Ways and Means Committee «The Changing Distribution of Federal Taxes, 1977–1990,» February 1987; «Tax Progressivity and Income Distribution», 26 March 1990.
914
См.: Е. В. Kapstein «Workers and the World Economy,» Foreign Affairs, 73, 3, May/June 1996, p. 16–17.
915
По Соединенным Штатам см.: R. B. Freeman and L. F. Katz, eds., Differences and Changes in Wage Structures (Chicago: University of Chicago Press, 1995); о подобных изменениях, проходивших в Германии как крупнейшей стране ЕС, см. Der Spiegel, 39, 1997, p. 96ff.
Чтобы оправдать и объяснить происходящие изменения, экономическая доктрина также стала меняться. Хотя сам Кейнс умер в 1946 г., его призрак в виде поколений экономистов, трудившихся над дальнейшей разработкой его последних уравнений, продолжал свой победный марш. Величайшим триумфом Кейнса, наверное, можно считать то, что в 1969 г., серьезно напугав некоторых консервативных членов своей партии, новоизбранный президент-республиканец Ричард Никсон заявил: «Я кейнсианец». Однако век этого триумфа оказался недолог. Энергетический кризис привел к сочетанию инфляции со стагнацией, прежде считавшемуся невозможным, которое быстро окрестили «стагфляцией». С середины 70-х годов стагфляция вынудила экономистов по-новому взглянуть на общепринятую кейнсианскую ортодоксию.
В некотором смысле новые веяния в экономической теории сводились лишь к возврату к прежним пророкам, особенно к Фридриху Хайеку и его так называемой австрийской школе, представители которой на протяжении 50-х годов критиковали доктрины Кейнса с позиций твердых денег [916] . Позже пальма первенства перешла профессору Милтону Фридмену из Чикагского университета. Получивший в 1976 г. Нобелевскую премию по экономике, он больше, чем кто-либо другой, способствовал возникновению монетаризма и так называемой экономической теории предложения. Представление о том, что правительство должно искусственно создавать дефицит бюджета, чтобы стабилизировать деловой цикл, утратило популярность, и теперь такая политика стала рассматриваться как вредная для предпринимательства и производительности и приносящая только инфляцию. Идеи Фридмена были развиты другим нобелевским лауреатом, профессором Робертом Лукасом и его школой «рациональных ожиданий». Прежде экономисты считали государство и население страны партнерами по общему делу; Лукас же считал их противниками, что было весьма характерно для того времени. Используя теоретико-игровой подход, он утверждал, что государство ничего не может сделать для роста экономики [917] . В результате произошло возрождение экономической доктрины, довольно близкой к «классической», подчеркивавшей роль сбалансированного бюджета, частного предпринимательства, свободной конкуренции и выживания сильнейших, хотя не все страны рискнули зайти так далеко.
916
Доступное перечисление идей Хайека: С. Nishiyama and K. L. Leube, eds. The Essence of Hayek (Stanford, CA: Hoover Institution Press, 1984).
917
См. удобный краткий обзор в сб.: P. J. Miller, ed., The Rational Expectations Revolutions (Cambridge, MA: MIT Press, 1994). Я хочу поблагодарить профессора X. Баркай экономического факультета Еврейского Университета за ключ к последним вывертам экономической теории.
К середине 80-х годов даже идея о том, что государство должно обязательно контролировать денежное обращение, которая как минимум на протяжении 400 лет была одним из столпов суверенитета, была подвергнута резкой критике [918] . Точно так же, как в Англии времен правления последних монархов из династии Стюартов, многие считали, что правительство обладает слишком большой властью, чтобы доверить ему управление денежной сферой, о чем свидетельствуют неизменная тенденция к инфляции и время от времени имевшие место случаи крайне безответственной политики. Опять же до сегодняшнего дня ни одно государство не зашло настолько далеко, чтобы вернуть денежную эмиссию и управление денежным обращением в частные руки; однако в других аспектах монетаристов ждал продолжительный триумф. С экономической точки зрения в большой части мира начался возврат к капитализму XIX в., причем не в силу случайного стечения обстоятельств или недоразумения, а как часть хорошо продуманного плана. От Канады до Новой Зеландии целью такой политики было снижение инфляции и создание условий для устойчивого, хотя и постепенного экономического роста. Чтобы добиться этого, правительства были готовы пойти даже на отмену централизованного планирования, отказ от проведения противоциклической политики, и усиление неустойчивости положения как работников, так и работодателей. Во многих странах это привело к возрождению феномена, который Карл Маркс в «Капитале» назвал резервной армией труда — более или менее постоянного ядра безработных, которые могли быть использованы и использовались для удержания уровня заработной платы в определенных рамках.
918
См. напр.: R. L. Greenfield and L. В. Yeager, «A Laissez Faire Approach to Monetary Stability,» Journal of Money, Credit and Banking, 15, 1983, p. 302–315; L. H. White, «The Relevance of Free Banking Today,» in Collins, Central Banking in History, vol. I, p. 434–449; R. Vaubal, «The Government's Money Monopoly: Externalization of Natural Monopoly,» Kyklos, 37, 1984, p. 27–58; и прежде всего: Хайек Ф. Частные деньги. М.: ИНМЭ, 1996.
В рамках новой программы те отрасли,
Каковы бы ни были конкретные причины, надежды тех, кто выступал за национализацию, утверждая, что она будет приносить выгоду не отдельным акционерам, а обществу в целом, редко сбывались. С конца 60-х годов многие из национализированных предприятий камнем повисли на шее их собственника, нанимая огромное число лишних рабочих и очень часто принося сплошные убытки. Так, в Великобритании все национализированные отрасли, за исключением газовой, терпели убытки, закрывали заводы и увольняли занятых, попав в порочный круг, который за вторую половину 70-х годов довел целые регионы до бедности и отчаяния [919] . Все итальянские государственные промышленные холдинги (IMI, ENI, EFIM и IRI — последняя стала крупнейшим в стране работодателем) обанкротились к середине 70-х годов. К середине 80-х около 20 % австрийской промышленности, находившиеся в руках правительства, превратились в памятник неэффективности и бюрократизма. Список, который можно продолжать до бесконечности, ни в коей мере не ограничивался развитыми странами. Так, например, с большими проблемами столкнулись арабские страны, а также многие государства Латинской Америки.
919
См.: R. Pryke, The Nationalized Industries: Policies and Performance Since 1968 (Oxford: Robertson, 1986), esp. p. 237–266.
Для того ли чтобы избежать этих потерь или просто как средство изыскания денежных средств для покрытия дефицита, правительства многих государств начали повторную приватизацию компаний, на приобретение которых в предыдущие десятилетия они потратили массу денег и усилий; одновременно они стали заказывать на стороне услуги, которые раньше производились в государственном секторе. Первые позиции в обеих сферах заняла Великобритания, в которой в 1964–1978 гг. правила в основном лейбористская партия, но в 1979 г. правительство вновь стало консервативным. Премьер-министр Маргарет Тэтчер и ее правительство стали одними из самых ярких представителей нового экономического консерватизма. Действуя намеренно и продуманно, они начали предлагать публике акции одной государственной компании за другой, включая British Petroleum, British Aerospace, Cable and Wireless, Britoil (компании, занимающейся добычей нефти в Северном море), Associated British Ports, British Airways, British Steel и National Freight (корпорации грузовых автотранспортных перевозок, созданной в 50-х годах).
После того как Маргарет Тэтчер сформировала свое второе правительство в 1983 г., процесс приватизации ускорился. На рынок были выставлены очередные пакеты акций вышеперечисленных компаний, а также British Gas, British Telecom, British Sugar, British Rail Hotels, Royal Ordnance (производство вооружений) и часть British Leyland, включая производителя престижной марки автомобиля «Ягуар» [920] . К 1988 г. около 40 % промышленности, которая в 1979 г. принадлежала государству, было возвращено в частные руки, в то время как доля ВНП, производимая в государственном секторе, снизилась 10,5 до 6,5 %. Численность занятых в этом секторе сократилась на 650 тыс. человек, причем 90 % из них также стали акционерами компаний, в которых они работали или в каких-то других. Тем временем процент всех взрослых людей, владеющих акциями, увеличился в 3 раза, что рассматривалось как свидетельство возникновения электората, поддерживающего продолжение реформ, что на самом деле и было задумано правительством с самого начала. Также было объявлено о планах полной или частичной приватизации производства услуг, таких как водоснабжение, очистка сточных вод, Crown Supplies (центральное агентство по закупкам для государственных министерств, включая вооруженные силы) и тюрьмы. Только в области здравоохранения целый ряд вспомогательных услуг, таких как уборка больниц, доставка продуктов и услуги прачечной, а также выполнение абортов и уход за душевнобольными, были приватизированы в период с 1981 по 1988 г. В результате занятость вспомогательного персонала в Национальной службе здравоохранения упала на 33,5 %. С точки зрения пациентов, это также означало значительное снижение качества предоставляемых услуг и рост цен на них [921] .
920
Полный список полностью или частично проданных компаний, а также полученные суммы см. в: S. Chodak, The New State: Etatization of Western Societies (Boulder: Rienner, 1989), p. 147.
921
Детали см. в: R. Fraser, ed., Privatization: The UK Experience and International Trends (London: Longman, 1989).
Путь, по которому пошла Маргарет Тэтчер, часто называют «британским лекарством», хотя ему скорее подходит определение «британская клизма». В 80-е годы политика Маргарет Тэтчер стала ориентиром для правительств многих других стран, взявших тот же курс. Например, с 1983 по 1989 г. государственные холдинговые компании в Италии распродали активов на сумму в 5 млрд долл., чтобы покрыть свои расходы, включая и такие национальные символы, как производитель автомобилей «Альфа Ромео», телекоммуникационная группа Italtel и лакомые кусочки банковского сектора во главе с Banco di Roma. Хотя президенту Франции социалисту Миттерану суждено было оставаться у власти до 1995 г., здесь также настал переломный момент в связи с выборами 1986 г.; правительство, возглавляемое министром экономики, финансов и приватизации Эдуардом Балладюром, начало распродавать часть государственных компаний в таких отраслях, как промышленность, страхование, банковское дело и финансы. Только в 1987 г. средства, полученные от проданных акций, составили 11,5 млрд долл. Число занятых в государственном секторе сократилось на 800 тыс. человек, а количество акционеров (другими словами, тех, кто купил новые приватизированные фирмы) увеличилось на 5 млн человек.
В Западной Германии в 80-х годах также набирала ход приватизация. Под руководством лидера Христианско-демократического союза Гельмута Коля правительство — уже к тому времени владевшее меньшей долей экономики, чем правительства большинства других стран, — распродало более 50 компаний, в том числе и в алюминиевом, химическом, энергетическом, машиностроительном и банковском секторах. В Канаде последняя крупная волна государственных приобретений прокатилась в 1984 г. За ней почти сразу же последовала массовая распродажа предприятий в огосударствленных отраслях, таких как железнодорожный транспорт, самолетостроение, переработка рыбы, производство боеприпасов, финансовый сектор, горнодобывающая промышленность (в том числе добыча урана), атомная энергетика, грузовые перевозки, воздушный транспорт и генерация электроэнергии. Процесс захватил многие страны, от США, где в 1982 г. был продан Conrail, до Нидерландов и Бельгии, Турции, Новой Зеландии и Австралии.