Россия и современный мир №4 / 2016

Игрицкий Юрий

Для достижения этих целей в 2012 г. принято Постановление Правительства РФ № 248, которое обязало Минфин ежегодно представлять Федеральному собранию РФ «данные о совокупном объеме финансовых ресурсов, направленных на улучшение социально-экономического положения детей и семей, имеющих детей, в том числе по источникам финансового обеспечения». Это необходимо, указывается там, для формирования оптимальной социальной и семейной политики на основе «разработки и утверждения стандартов минимальных гарантий доступа к доходам и социальным услугам, определяющим основные показатели качества жизни детей, включая минимальный гарантированный доход, гарантированное социальное жилье, семейный отдых и качество питания».

И действительно, Минфин представил к проектам федеральных бюджетов 2014–2016 гг. таблицу «Расходы на поддержку семей с детьми». Однако фактически

это задание не было выполнено. Дело в том, что федеральный бюджет предусматривает исключительно федеральные социальные обязательства по отношению к детству, но в основном они, как известно, находятся в ведении регионов и их бюджетов. В проекте ФБ 2016 показана цифра – 480 млрд руб., главная статья здесь материнский капитал – 304 млрд руб. Поскольку 17 ноября 2015 г. на заседании Комиссии по реализации Национальной стратегии по детям вице-премьер О. Голодец назвала общую сумму расходов на материнство и детство в РФ в 3,4 трлн руб. 31 , получается, что названная Минфином сумма представляет исключительно федеральную часть Детского бюджета при отсутствии региональной. Таким образом, задача введения ДБ – повторим еще раз – на сегодня не решена. Дело в том, что социальные обязательства перед детьми в большей мере выполняются регионами за счет их бюджетов. Поэтому ДБ требуется разработать в форме консолидированного бюджета, куда включается не только федеральный, но и региональные бюджеты, а также суммы внебюджетных фондов социального страхования. Минфин пока выпустил рекомендации по методологии учета расходов на детей только для указанных фондов. Так что регионам еще предстоит включиться в эту работу. Но даже Москва, с ее особой ролью в стране, имея соответствующий законодательный акт Федерации, официально не составляет Детский бюджет. О какой «вертикали власти» здесь можно говорить! Видимо, у аппарата нет желания совершенствовать управление, применять новые методы. Лучше действовать привычно: взять прошлый бюджет и скорректировать его. Так, видимо, спокойнее.

31

12,4% консолидированного бюджета. – http://government.ru›news/20603/

Между тем использование ДБ в управлении значительно усилит обоснованность мер по решению социальных проблем, приведет к более рациональным и адресным затратам, даст желаемую экономию расходов бюджета на выполнение социальных обязательств. По нашему мнению, это эффективнее, чем прямой секвестр социальных затрат бюджета.

Необходимо прежде всего знать, сколько стоит родить и вырастить ребенка до момента его самостоятельности во всех сферах жизни и перехода на режим самообеспечения. Но, как ни странно, до сих пор в России неизвестна общественно необходимая стоимость детопроизводства, что, по нашему мнению, снижает обоснованность программ развития страны, ибо дети – существенный мотив человеческого поведения вообще и экономического, в частности. С этой точки зрения составление Детского бюджета позволит проводить обоснованную политику поддержки рождаемости подрастающего поколения.

Как известно, затраты на ребенка складываются из нескольких источников. Первый – доходы родителей. Второй – поступления от родственников (либо в денежной форме, либо как неденежная помощь в виде сопровождения, ухода и т.п.). Третий, но не последний по значимости, источник – общественные блага для подрастающего поколения – различные расходы государства на выплаты, льготы и услуги в связи с правами по законодательству – международному (основа – Конвенция ООН по правам ребенка и т.п.), отечественному (основа – Конституция РФ, ст. 39). Именно они отражаются в Детском бюджете в формате государственного управления и регулирования.

Основа конструкции ДБ – консолидированный бюджет, включающий федеральный, региональные бюджеты и внебюджетные фонды. Подчеркнем, что ДБ не есть нечто сверх действующего бюджета, он – его целевая трансформация на основе иной композиции и имеющихся данных.

Главная задача технологии «Детский бюджет» – формирование оптимальной социальной и семейной политики. Он позволяет управленцам:

– оценивать эффективность государственных расходов в интересах семей с детьми;

– выявлять нуждаемость в государственной поддержке семей с различным составом трудоспособных членов и иждивенцев;

– измерять влияние на положение детей мер, связанных с расширением

пособий, льгот, услуг;

– разрабатывать нормативные расходы на детей в сфере услуг и выплат;

– измерять последствия введения платных услуг для детей в семьях с различным уровнем доходов.

Таким образом, имея ДБ, государственные органы получают инструмент определения приоритетов в бюджетной политике, ее соответствия социальным обязательствам власти.

Детский бюджет представляет собой новую технологию управления, учитывающую переход к программно-целевому планированию, решению задач в области демографии, охраны здоровья, поддержки материнства при одновременном экономном расходовании затрат на поставленные цели.

ПРИМЕРНЫЙ СОСТАВ ДЕТСКОЙ БЮДЖЕТНОЙ МАТРИЦЫ, ЕЕ ОСНОВНЫЕ КОМПОНЕНТЫ

Согласно разработанной методологии ДБ, формируется база для экспертизы проводимых бюджетных решений по родительству и детству, определения эффективности их исполнения. В современных условиях это затруднено, так как в бюджетном процессе приняты функциональная и ведомственная классификации затрат и отсутствует социальная по конечному адресату. В разработанной модели целевой адрес мероприятий и затрат на них становится прозрачным и может контролироваться органами управления и общественными организациями. В ней аккумулируются целевые расходы по статьям, программам, межбюджетным трансфертам в части бесплатных услуг, льгот и денежных выплат (пособий и пенсий) из всех источников и на всех уровнях бюджетного планирования – федеральном и региональном. Таков и международный подход к этой социально-финансовой технологии.

В 2010 г. Министерство финансов впервые представило данные о расходах государства на детей и семейную политику, где они измерены на уровне 4% ВВП. В свою очередь, ЮНИСЕФ в том же году опубликовал итоги научного исследования, проведенного совместно с Государственным научно-исследовательским институтом системного анализа Счетной палаты РФ. В нем доля расходов на детей в РФ определяется ближе к 5% ВВП. Но главное – Национальная стратегия действий в интересах детей на период 2012–2017 годов (НСИД) предусмотрела создание условий для планирования бюджетных ассигнований в интересах детей по новым, программно-целевым принципам. В решении Координационного совета по НСИД правительству рекомендовано проработать вопрос о формировании консолидированного «детского бюджета», включив в него бюджетные расходы всех уровней на оказание услуг в этой сфере и затраты на развитие социальной инфраструктуры детства 32 .

32

РИА Новости 17 ноября 2015 г.

Но пока этот пункт Стратегии не реализован ни в масштабах России, ни в регионах, ни в столице. Ранее выполненные расчеты ДБ не носят системного характера, ибо не включены напрямую в Бюджетный кодекс РФ или другие руководящие финансовые документы. К тому же они имеют существенные недостатки: нет научного обоснования единой методологии расчетов, отсутствует опора на четкие первичные данные бюджетной классификации, где адресатом является материнство и детство, расчеты не стандартизированы и нужен весьма подготовленный эксперт, «домысливающий» недостающие показатели и пропорции и пр. Так что не ясно, из чего складывается упомянутая О. Голодец цифра в 3,4 трлн руб. расходов бюджета на поддержку семьи и детей.

Возьмем, к примеру, расчеты Минфина 2014–2016 гг. по позиции проекта бюджета «Расходы на поддержку семьи и детей»: они составлены по ограниченному кругу исходных данных – только на федеральном уровне в системе федерального бюджета (ФБ). Однако ответственность за социальную сферу ныне практически целиком перенесена на региональные бюджеты. Сбор же региональных данных достаточно затруднен, для этого нужно определить консолидированный бюджет Федерации и субъектов, а наиболее доступным документом его является одна страничка приложения к ежегодному проекту ФБ о расходах по отраслям социального блока, без какой-либо расшифровки. А между тем в реальном управлении в первую очередь нужны проектные предложения – что, где, как практически менять в действующем процессе бюджетирования.