Россия под властью царей
Шрифт:
После принятия решения ввести систему местного самоуправления, абсолютно необходимого для жизни государства, в 1864 году было выработано Положение о земских учреждениях. Но власти проявили достаточно осторожности, чтобы не допустить самоуправления в слишком большой дозе, тем более что реакция уже начала поднимать голову. Роль, предоставленная земству в местных делах, фактически была весьма ограниченной. Оно могло распоряжаться только двадцатью двумя миллионами рублей из общей суммы доходов губернии. Из этих денег приходилось нести тяжелые финансовые обязательства, совершенно не входившие в круг земской деятельности:
Ограничение земств средствами вызывалось желанием властей помешать им проявлять слишком большую активность в их расходовании; были также приняты действенные меры, чтобы не допускать их вторжения в область политики.
Сборы земств были очень короткими и созывались с большими перерывами. Гласные встречались только раз в год, причем уездные земские собрания могли длиться две недели, а губернские - три недели. Едва ли оставалось время обсудить общие вопросы и дать указания своему исполнительному органу - управе, занимающейся текущими делами в промежутках между собраниями.
В сущности, самоуправление, введенное в 1864 году, в некоторых отношениях было хуже, чем дворянские вольности, дарованные Екатериной II. Земства не только не наблюдают за деятельностью генерал-губернатора, но генерал-губернатор самым бесцеремонным образом наблюдает за деятельностью земств. Он проверяет их отчетность, без его разрешения нельзя публиковать сообщения о земских собраниях и прениях. Он в любой момент может вмешаться и одним своим словом остановить исполнение всякого постановления земских учреждений под предлогом их "несогласия с законами или общими государственными пользами", то есть, попросту говоря, если оно ему не нравится. Правда, губернаторское запрещение не окончательное, оно может быть обжаловано в Сенате. Но так как земство собирается лишь раз в году, то мероприятие, приостановленное губернатором, все равно нельзя проводить в жизнь в течение двенадцати месяцев, даже в том случае, если Сенат сразу же отменит решение губернатора, а не будет откладывать дело два, а то и три года. В вопросах местного управления, не терпящих отлагательства, запрет губернатора практически непреложен.
Чтобы поставить земства в еще более полную зависимость от правительства, у них отнято право, которым пользовалось дворянское собрание, - назначать начальников низшей администрации - исправников. Это право оставлено за губернатором. Кроме того, земство не имеет своей исполнительной власти. Все дела должны вестись правительственными чиновниками, а это всегда сопряжено с бесконечными дрязгами, особенно в финансовых вопросах. Сбор земских налогов поручен земству, но, будучи для государственных казначеев лишь делом второстепенным, неответственным, исполняемым, так сказать, из любезности, оно проводится из рук вон плохо. Недоимки с казенных имуществ и с помещиков непрестанно растут, и общая задолженность все увеличивается, что причиняет земству бесконечные неприятности.
Однако вернемся к нашей непосредственной теме - предосторожностям, принимаемым правительством, чтобы помешать земству вмешиваться в политику. Одна из предупредительных мер - лишение земства права (если столь скромную привилегию можно называть правом) обращаться с петициями непосредственно к императору, хотя дворянские собрания широко им пользовались. Земствам фактически не позволено
И все же новое самоуправление, невзирая на его недостатки, имело одно несравнимое преимущество перед старой системой - оно не было обманом. Реформа 1861 года уничтожила рабство; дворяне и крестьяне стали согражданами одной страны и равными перед законом. Невозможно было ограничить самоуправление одним лишь сословием. Это значило бы оживить крепостничество в другой форме. Поэтому все сословия участвуют в земстве предписываемым числом гласных. Но разделение депутатских мест между сословиями вопиюще неравное.
Земские гласные избираются сословием, ими представляемым. Крестьяне, дворяне и города избирают своих гласных на отдельных выборных собраниях. Число депутатов от каждого сословия заранее установлено, и нет ничего более несправедливого, чем распределение количества гласных в нашем парламенте, выгодное только дворянству. Крестьян насчитывается в стране 60 миллионов, они платят 83 процента всех налогов (по подсчетам князя Васильчикова, даже 90 процентов), а имеют в среднем 38,6 процента общего числа депутатских мест. Помещики насчитывают только 1 миллион человек, их вклад в национальный доход не превышает 7 процентов, но избирают они 46,2 процента гласных; участие городского сословия составляет 15,2 процента.
В ряде губерний, особенно в восьми центральных губерниях, несоответствие еще более значительно. 93 тысячи крупных помещиков представлены 1817 гласными, а 6 миллионов крестьян - только 1597 гласными.
Так что дворяне в целом имеют в местных парламентах почти половину всех мест. Но это соотношение еще далеко не точное мерило их влияния, особенно в губернских земствах, где выборы двухстепенные. Крестьян большей частью представляют деревенские старосты. Они административно подчинены предводителю дворянства, который одновременно является земским начальником, и ему подчинены органы крестьянского самоуправления.
Наконец, с целью исключения из земства наиболее демократических элементов из мелкопоместных дворян, установлен необычайно высокий избирательный ценз - владение от 200 до 300 десятин земли в густонаселенных уездах и 800 десятинами в более редконаселенных местностях. С помощью этой уловки достигается то, что число избирателей, принадлежащих к наиболее образованным кругам дворянского сословия, очень невелико.
Таким образом, система самоуправления, введенная в 1864 году, в сущности, ставит народ под опеку привилегированного сословия, вернее, его богатой и консервативной верхушки с одновременным отстранением более либеральной и прогрессивной части - мелкопоместного дворянства. Трудно вообразить, чтобы Валуеву удалось изобрести что-либо еще менее либеральное, способное лишь превратить самоуправление в орудие реакции и в препятствие на пути реформ. Но правительство, в конце концов, все же ошиблось в своих расчетах. Можно по пальцам сосчитать те случаи, когда дворяне - гласные земства пытались использовать свое превосходство к выгоде привилегированного сословия, к которому они принадлежат.
Самые серьезные усилия земства были в первую очередь направлены на то, чтобы предоставить большее влияние крестьянам, усилия, которым правительство, всегда клявшееся в своей любви к труженикам полей, разумеется, воспротивилось. И когда позднее, в 1871 году, правительство просило совета у земств 34 губерний относительно некоторых изменений в податной системе, все 34 земства высказались за уничтожение привилегий, за облегчение тяжелого бремени, возложенного на крестьянство, и предложили принять податную шкалу, пропорциональную доходам налогоплательщиков.