Руководство по закупкам

Спаньоло Джанкарло

3.2.9. Рыночная позиция

Крупные децентрализованные компании, а также госорганы часто закупают одинаковые продукты у множества поставщиков (например, канцелярия, электроэнергия, компьютеры), что не позволяет им использовать эффект масштаба. Агрегирование (концентрация) и укрупнение (объем) спроса дает возможность значительно усилить рыночную позицию закупщика и снизить стоимость единицы закупки.

При концентрированном спросе влияние закупщика на рынке увеличивается; однако это правило действует только в случае достаточного количества потенциальных поставщиков. Рыночное влияние также может основываться на репутации, к примеру, надежного и оперативного плательщика, или на установлении комфортных отношений с поставщиками при исполнении контракта.

Первый пункт, однако, более важен и связывает сильную рыночную позицию с экономией на масштабе. В случае делегирования закупочных функций местным подразделениям появляется возможность

организации нескольких независимых конкурсов или переговоров. Однако умение компании или организации получать выгодные условия контрактов обычно возрастает с количеством закупаемых продуктов, связанным с рыночным влиянием. Как следствие – экономия на масштабе позволяет покупателю заплатить меньшую цену и по данной цене получить лучшее качество или условия контракта.

Поскольку количество закупок с усилением централизации растет, также растет и рыночное влияние. Безусловно, централизованные закупки становятся особенно эффективными, когда закупщик является основным покупателем определенного продукта. К примеру, во многих странах государство является основным закупщиком услуг здравоохранения и оборонного сектора.

В отрасли здравоохранения государственный сектор может даже быть монопсонистом, особенно на специфических рынках высокоточного оборудования (магнитные и эхотомографы); это приводит к усилению рыночной позиции. Децентрализованные закупки на уровне отдельных больниц (или группы больниц) не всегда позволяют в полной мере использовать данное рыночное преимущество.

Тем не менее покупателям стоит внимательно относиться к своему доминирующему положению на рынке. В результате неправильного планирования крупной закупки может произойти дискриминация мелких поставщиков по отношению к крупным; это может оказать различное влияние на кратко– и долгосрочный уровни конкуренции на соответствующем рынке (более подробно об участии, делении на лоты и открытой конкуренции см. в Главах 11 и 17).

Более того, крупные поставщики (а такие встречаются во многих секторах олигополистического рынка здравоохранения) имеют возможность умышленно не участвовать в конкурентных торгах, тем самым отрицательно влияя на централизованные соглашения рекомендательного характера (например, рамочные контракты). Делается это из убеждения, что таким образом крупные поставщики могут сохранить влияние на местные мелкие закупочные подразделения. При этом организация обязательных закупок медицинских продуктов через центральное агентство не всегда осуществима по политическим причинам. Только постепенный подход, при котором централизованные закупки осуществляются ниже своего потенциала, позволяет создать систему с возможностью развития в сторону более конкурентных условий.

В оборонной промышленности правительство явно играет определяющую роль, и влияние покупателя растет с усилением централизации. Как показано в подразделе 3.2.4.2, закупки в Китае становятся все более централизованными. В отчете о Политике государственной обороны (2004 г.) отмечается, что переход от переговоров к различным формам торгов, таким как открытые, закрытые (в смысле способа привлечения участников) и др., а также переход к централизованным закупкам позволили «повысить общую экономическую эффективность закупок вооружения и обеспечить закупки оружия и передового оборудования высшего качества по разумной цене».

Концентрация и координация спроса со стороны покупателя играет большую роль в привлечении новых крупных поставщиков и повышении уровня конкуренции. К примеру, переход от ситуации, когда спрос фрагментирован и покупатели могут размещать лишь мелкие заказы, к ситуации, когда поведение всех покупателей скоординировано и удается размещать пакеты заказов, способствует привлечению новых поставщиков, для которых обслуживание фрагментированных рынков нерентабельно. На основе этого аргумента (увеличение влияния покупателя) Европейской Комиссией было одобрено создание совместного предприятия ABB/Daimler-Benz (решение Европейской Комиссии по делу номер IV/M .580 – ABB/Daimler-Benz, 1996) в транспортном секторе [81] . В секторе производства бумаги и картона Комиссия одобрила слияние Enso и Stora (решение Европейской Комиссии по делу номер IV/M .1225 – Enso/Stora, 1999). Основной причиной для этих действий стало стремление к балансировке влияния покупателя и усилению конкуренции. По заявлению Европейской комиссии:

81

Этот случай и связанные с ним темы широко обсуждаются в работе [Fumagalli, Motta, 2001].

«Комиссия решила одобрить слияние между финским производителем бумаги и картона Enso OYJ (Enso) и шведской компанией бумаги и картона Stora Koppabergs Bergslags AB (Stora). В результате слияния будет создана крупнейшая в мире компания по производству бумаги и картона. Вместе с тем исследование Комиссии показало, что слияние не приведет к созданию или усилению доминантной позиции

на рынке газетной и журнальной бумаги. Что касается картона для производства упаковок для хранения жидкостей, влияние новообразованной компании будет уравновешиваться влиянием существующих производителей упаковок. Баланс влияния будет укреплен, во-первых, за счет отказа Enso от связей с одним из поставщиков, Elopak, и, во-вторых, за счет соглашения сторон не отдавать предпочтения каким-либо производителям, только если это не объясняется стремлением снизить издержки. Более того, импорт из третьих стран еще больше усилит конкуренцию на рынке. Таким образом, слияние не приведет к созданию или усилению доминантной позиции компании на рынке упаковок для жидкостей».

Существуют и другие случаи, в которых Еврокомиссия одобряла слияния с целью повышения влияния покупателя [82] . Важными примерами является слияние Carrefour и Promodes (решение Европейской Комиссии по делу номер M. 1684 – Carrefour/Promodes, 2001), Alcatel и Telettra (решение Европейской Комиссии по делу номер M. 42 – Alcatel/Telettra, 1991) и Valeo и ITTI (решение Европейской Комиссии по делу номер M. 1245 – Valeo/ITTI, 1998).

82

См.: http://ec.europa.eu/dgs/competition/economist/buyer_power.pdf

3.2.10. Мониторинг действий подрядчиков

Качество и эффективность являются основными параметрами для закупок; неудовлетворительные результаты исполнения контракта обычно ведут к исключению подрядчика из текущего и будущего сотрудничества (см. подробнее в Главе 4).

Централизация повышает способность покупателя противодействовать оппортунистическому поведению со стороны подрядчика после присуждения контракта [83] . Как было указано в подразделе 3.2.9, крупные сильные покупатели обладают значительным рыночным влиянием. Крупные заказы повышают эффективность действий поставщика, качество исполнения контракта (подробнее см. Главу 4) и обеспечивают большее удовлетворение нужд покупателя по сравнению с мелкими закупками, осуществляемыми местными подразделениями. Эта аргументация применяется к большинству случаев закупок крупными покупателями для собственных нужд (и, возможно, к закупкам частными центральными отделениями для нужд местных подразделений), так как мониторинг может осуществляться централизованно.

83

Однако, как сказано в Главе 4, крупные и длительные закупочные контракты обычно не дают подрядчику серьезных стимулов к должному исполнению не подлежащих проверке аспектов качества, особенно в случае отсутствия необходимых контрактных договоренностей (бонусы, вознаграждения и т. д.) или закупочной стратегии (дублирование источников). Покупатель может оказаться в безвыходной ситуации. Подробнее об этой проблеме см. в Главах 7 и 17.

Неясно, однако, действительно ли вызванное централизацией усиление позиции покупателя позволяет добиться от поставщика лучшего качества за счет угрозы потери поставщиком важной доли рынка. Учитывая уровень не подлежащего проверке качества закупки, издержки мониторинга имеют тенденцию к повышению с усилением централизации, когда мониторинг также осуществляется централизованно. Это происходит по причине того, что информацию о работе подрядчика необходимо собирать и обрабатывать из разрозненных источников – от конечных потребителей и госорганов. С увеличением затрат снижается эффективность и стимулы к централизованному мониторингу. По этой причине отслеживание работы подрядчиков часто ведется децентрализованно. Таков, например, случай FAR (Правила закупок для федеральных нужд 2005 г.), регулирующих закупки для федеральных нужд в США, согласно которым все закупочные агентства должны оценивать работу подрядчиков (для контрактов объемом свыше 100 тыс. долл.) и использовать полученную информацию для целей отбора [84] . FAR также предоставляет руководство по 1) видам информации и способам ее сбора для оценки подрядчиков и 2) способам использования собранной информации для целей отбора. Опыт США показывает, что даже в случае успешной централизации закупочной деятельности функции мониторинга работы подрядчиков не следует подвергать централизации.

84

Согласно FAR, оценивать прошлую деятельность подрядчиков необходимо только при присуждении контракта на соответствующий товар или услугу. В этом случае на данную оценку должен приходиться достаточный вес (не менее 5–10 %). Если же фактор прошлой деятельности имеет основополагающее значение, то на него должно приходиться не менее 25 % оценки, или же вес, равный другим неденежным факторам.