Русская Доктрина
Шрифт:
Россия оказалась единственной страной G8, руководство которой планирует решить основные задачи модернизации госуправления всего за шесть лет. По крайней мере, федеральная целевая программа “Административная реформа” рассчитывалась ее авторами на период с 2005 по 2010 год включительно. Именно поэтому Правительство отказалось от принятой в западных странах долгосрочной стратегии формирования инфраструктурных и институциональных предпосылок для модернизации национальной бюрократии. Россия также стала единственной развитой страной, где достаточно радикальные мероприятия по реорганизации федеральных органов исполнительной власти начаты еще до принятия национальной программы модернизации госуправления и тем более до создания инфраструктуры и институциональной среды для административной реформы. В результате перегруженная политическими задачами, административная реформа вылилась в хаотическую реорганизацию федерального этажа
Ключевая идея административной реформы заключалась в разделении функций федеральных органов исполнительной власти на три типа: правоустанавливающие (закреплены за министерствами), правоприменительные (принадлежат агентствам, управляющим госимуществами, финансами и оказывающим профильные госуслуги) и контрольно-надзорные (входят в сферу полномочий федеральных служб). При запуске административной реформы в мае 2004 года планировалось соответствующим образом разграничить полномочия и ответственность между министерствами, агентствами и службами. Формально, на уровне положений о федеральных ведомствах, это разграничение было проведено еще в апреле 2004 года. Фактически оно не произошло до сих пор, что стало главным функциональным недостатком проводимых преобразований. Главная причина – в отсутствии подробно разработанных и законодательно утвержденных стандартов госуслуг и административных регламентов их предоставления, то есть как раз инфраструктурной и институциональной базы реформы. Соответствующая работа начата правительственной комиссией по административной реформе лишь в I квартале 2005 года.
Согласно регламенту деятельности Правительства, министры утверждают службам и агентствам смету расходов и производят ключевые кадровые назначения. Таким образом, федеральные службы, осуществляющие надзорные функции, не были выведены из-под контроля министерств. Этот второй функциональный просчет разработчиков реформы предопределил борьбу Председателя Правительства и ключевых министров за контроль над федеральными службами. Установившееся хаотическое распределение надзорных функций не мотивировано логикой эффективного государственного управления. Оно отражает сложившийся баланс аппаратных влияний премьера, ключевых экономических министров и конкурирующих группировок в Администрации Президента. Вместе с тем утверждение сметы расходов не является достаточным рычагом для оперативного контроля министерств над деятельностью агентств. Осуществлять оперативный контроль над агентствами, в части их расходования смет и управления госимуществами, министерства не вправе.
Административная реформа была начата в условиях отсутствия четко регламентированных полномочий, зон ответственности и субординации вновь созданных федеральных органов исполнительной власти. Равным образом не были заранее отработаны: взаимодействие между вновь созданными структурами; взаимодействие самих новых ведомств с собственными территориальными органами; взаимодействие новых структур госуправления с хозяйствующими субъектами.
В настоящее время деятельность ряда агентств носит фактически фиктивный характер. Целый ряд агентств и госкомпаний, наоборот, открыто игнорируют указания профильных министров. Это в особенности характерно для системы Минтранса, где министр фактически утратил оперативный контроль над Федеральным агентством воздушного транспорта (Росавиацией), Федеральным агентством железнодорожного транспорта и ОАО “РЖД”. Подобная ситуация характерна и для взаимоотношений Минфина России с Федеральной налоговой службой и пр. Отмечен беспрецедентный случай двойного подчинения федеральной службы. Например, Федеральная таможенная служба находится в ведении Минэкономразвития, контролирующего нормативно-правовое регулирование в таможенной сфере. Кроме того, в ведении Минфина осталось право определять таможенную стоимость товаров (на основе которой и устанавливается размер пошлины) и контролировать поступление таможенных платежей через систему Федерального казначейства. Таким образом, за ФТС остались только функции надзора за выполнением законодательства участниками внешней торговли.
В целом, по оценке экспертов правительственной Комиссии по административной реформе, число признанных избыточными и ликвидированных функций Правительства составляет примерно 2 тысячи. Как полагают эксперты, из оставшихся примерно 3 тысяч около 200 важных функций, объединенных логикой управления в 30-40 однотипных групп, неправомерно раздроблены, распределены между несколькими федеральными ведомствами; неадекватно своему значению представлены в структуре федеральных органов исполнительной власти, фактически выполняются не теми ведомствами, за которыми они закреплены указами Президента и распоряжениями Правительства.
Форсированные мероприятия по реализации административной реформы вызвали ускоренную фрагментацию Правительства. Уже в апреле–мае 2004 года оно превратилось в конгломерат конкурирующих групп игроков, занятых ожесточенной борьбой за ключевые властные функции (формирование бюджета, управление Стабилизационным фондом, управление госимуществом, таможенное
Хотя средства на финансирование административной реформы были заложены в бюджете-2004, Минфин в течение 4-5 месяцев с момента старта административной реформы задерживал разделение счетов ликвидируемых министерств и вновь создаваемых органов федеральной исполнительной власти и их финансирование согласно утвержденной смете расходов. Все это привело к многомесячному кризису соподчиненностив деятельности министерств и ведомств, который был частично преодолен лишь в I квартале 2005 года. В течение мая 2004 – февраля 2005 года значительная часть федеральных органов исполнительной власти должным образом не исполняли своих функций и не взаимодействовали друг с другом.
Таблица 1. Цели и результаты административной реформы
Свидетельством тому, что эффективность правительства снизилась, можно считать, например, малоуспешный старт реформы льгот, резкое снижение собираемости единого социального налога в I квартале 2005 года и беспрецедентную затяжку с принятием среднесрочной программы социально-экономического развития РФ на период 2005–2008 годов и сценарных условий социально-экономического развития страны и прогнозных показателей доходной части федерального бюджета на 2006 год и на период до 2008 года. Общие потери от снижения эффективности федеральных органов власти в 2004–2005 годах в результате реорганизации Правительства оцениваются экспертами Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования на уровне 700–800 млрд руб.
Итоги 2004 года продемонстрировали и резкое ухудшение количественных показателей эффективности Правительства. Так, предыдущие российские кабинеты 1998–2003 годов принимали за год порядка 1200–1500 постановлений и столько же распоряжений. Соответствующие показатели действующего Правительства (при том, что в результате реформы число ведомств выросло с 56 до 81) в 2004 году оцениваются на уровне примерно 550 постановлений и 850 распоряжений.
В девяти федеральных министерствах, входящих в структуру Правительства, число заместителей министров было в ходе административной реформы сокращено до 18, а число директоров департаментов – с 250 до 100. Не добившись искомой цели – реального разделения функций прежних министерств по нормативно-правовому регулированию, аналитике и мониторингу; по надзору над рынками; по оказанию госуслуг и управлению госимуществами между соответственно обновленными министерствами, службами и агентствами, – административная реформа уже привела к одномоментному распаду целого ряда эффективных ведомственных и отраслевых управленческих команд. При этом комплектование среднего аппаратного звена министерств и ряда вновь созданных федеральных служб и агентств (например, подчиненных Минздравсоцразвития Росздрава и Росздравнадзора) столкнулось с жестким кадровым дефицитом и не завершено до сих пор.
В 2004 году по сравнению с предыдущими годами механизм распределения бюджетных средств не стал более прозрачным. По оценкам аналитиков ФБК, в 2004 году лишь 7,7% закупок приходится на открытые конкурсы, что существенно ниже соответствующих показателей 2002–2003 годов. Это очевидным образом свидетельствует о несостоятельности прогнозов относительно снижения коррупции в правительственных структурах в результате первого этапа административной реформы.
Одной из целей административной реформы разработчики называли борьбу с коррупцией и снижение “коррупциогенности” управленческих процедур путем упрощения принятия решений. Между тем главной причиной кратного ухудшения показателей деятельности кабинета большинство экспертов называют как раз резкое удлинение “цепей согласования” правительственных решений в связи с увеличением – в рамках административной реформы – числа федеральных ведомств в полтора раза.
3. К государству контрреформации
Подлинно национальное государство пользуется полученной им свободой выбора решений с известной осторожностью. Как справедливо заметил один из отцов русского консерватизма Николай Михайлович Карамзин: “ Всякая новость в государственном порядке есть зло, к коему надо прибегать только в необходимости”. Ответственное государство не может позволить себе того реформаторского хаоса, который стал в России нормой за время верховенства бюрократического мессианизма. Реформизм последних столетий нуждается в своеобразной контрреформации, то есть в выработке умения изменяться, изменять общество и государство, в том числе и самым решительным образом, но без катастрофических последствий реформ, без разрыва общественной непрерывности, без травмирования тканей национально-государственной традиции.