Система государственного управления
Шрифт:
Понимая необходимость развития промыслов и торговли, Екатерина II в интересах купечества издала 21 апреля 1785 г. «Грамоту на права и выгоды городам Российской империи», которая по сути явилась первым правовым актом, утвердившим местное самоуправление в городах, предоставив им определенную самостоятельность. Этот документ окончательно оформил юридическое положение города как самостоятельной административной единицы, подчеркнув его отличие от сельского поселения.
Жалованная грамота устанавливала права и привилегии городов. Так, например:
1) было закреплено право собственности на принадлежащие городу земли;
2) города могли иметь школы, трактиры, устраивать ярмарки, устанавливать
3) жители города были обязаны нести установленные «тяготы», то есть повинности и сборы, которые местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства;
4) дворяне, военные и гражданские чиновники полностью освобождались от податей;
5) каждый город должен был иметь свой герб, печать, дом для собраний и архивы;
6) вводилось понятие городского общества как совокупности обывателей без различия сословной принадлежности;
7) в зависимости от происхождения и размера капитала городское население было разделено на шесть курий;
8) городское общество получило право выбирать органы городского самоуправления независимо от сословий.
Городское собрание избиралось из городских обывателей, обладающих высоким доходом (проценты с капитала должны быть не менее 50 рублей) и достигших 25-летнего возраста [16] . Городское собрание осуществляло следующие функции: предоставляло губернатору информацию о состоянии дел, реализовывало предложения губернатора, проверяло городовые обывательские книги, избирало должностных лиц городского управления: городского главу, старосту, а также судей и бургомистра. Кроме того, городское собрание избирало из своей среды Общую городскую думу.
16
Анимаза Е. Г., Тертышный А. Т. Основы местного самоуправления. М., 2000. С. 44.
Общая городская дума созывалась не периодически, а по мере надобности. Председательствовал в общей городской думе городской глава. В ее функции входило избрание из своего состава гласных в Шестиглавую думу, которая являлась постоянным исполнительным органом городского самоуправления. Шестиглавая дума состояла из шести членов (по одному из каждого разряда) и под председательством городского главы собиралась еженедельно. К ее функциям относилось решение следующих вопросов:
а) прокорм и содержание городских жителей;
б) развитие системы общественного призрения;
в) предотвращение ссор и тяжб с окрестными городами и селениями;
г) сохранение в городе мира, тишины и согласия;
д) наблюдение порядка и благочиния;
е) обеспечение города привозом необходимых припасов;
ж) охрана городских зданий, поддержание в должном состоянии городских площадей, амбаров и магазинов;
з) приращение городских доходов;
и) разрешение сомнений и недоразумений по ремеслам и гильдиям [17] .
17
Еремян В. В., Федоров М. В. Местное самоуправление в России (XII–XX вв.). — М., 2001. — С. 126.
Но фактически многие сферы управления находились в ведении государственных органов управления, местной правительственной администрации, состоящей из дворян, в том числе и из-за нехватки местных финансовых ресурсов для осуществления такой широкой хозяйственной деятельности. Следует отметить, что Жалованная грамота впервые устанавливала городской бюджет с указанием доходов и расходов, по которым городские органы самоуправления несли ответственность перед губернатором и Казенной палатой.
Жалованная грамота также предоставляла определенные
Реформы государственного и местного управления, осуществленные в период правления Екатерины II, создали благоприятные предпосылки для оживления промышленности и торговли, развития городов и системы государственного управления и городского самоуправления.
После прихода на престол Павла I последовала нейтрализация преобразований Екатерины II консервативными силами. Большая часть нововведений была ликвидирована или искажена вследствие проводимых контрреформ. В области государственного управления Павел I, во-первых, изменил порядок наследования императорского титула и сделал императорскую семью фактически государственным учреждением; во-вторых, вернул законодательные полномочия Сената, усилив его власть; в-третьих, восстановил ряд упраздненных ранее коллегий; в-четвертых, заложил основы министерского управления и кодификации законов; в-пятых, разломал систему местного управления.
В частности, Павлом I были проведены следующие мероприятия:
1) упразднена Жалованная грамота городам;
2) отменены должности наместников;
3) закрыты приказы общественного призрения;
4) городское сословное управление было слито с органами полиции;
5) городские думы ликвидированы;
6) изменено административно-территориальное деление страны и принципы управления окраинами империи (Прибалтийским губерниям, Украине и некоторым другим территориям вернули традиционные органы управления) [18] .
18
История государственного управления в России / под общ. ред. Р.Г. Пихои. — М., 2001. — С. 124.
12 сентября 1798 г. был издан Устав Санкт-Петербурга, который определял новую организацию городского управления. Его особым органом стала «Комиссия о снабжении резиденции припасами, распорядком квартир и прочих частей, до полиции относящихся» под председательством генерал-губернатора. Исполнительным органом было городское правление или ратгауз. Его председатель и секретари назначались правительством, другие члены избирались. Подобная система управления была введена в феврале 1799 г. в г. Москве. Указом от 4 сентября 1800 г. Павел I предписывал создавать ратгаузы во всех городах, за исключением тех, которые состояли на «особых привилегиях». Ратгаузы непосредственно подчинялись администрации и совместно с ней ведали городскими делами. Эти исполнительные органы заменили упраздненные императором городские думы. Председатель ратгауза назначался императором по определению Сената, а его члены частично назначались правительством, частично избирались городским обществом.
Подобный порядок просуществовал относительно недолго. После дворцового переворота 11 марта 1801 г. «Городовое положение» 1785 г. было восстановлено и продолжало действовать до реформ Александра II. Многие преобразования Павла I были противоречивы: с одной стороны, централизация, укрепление и сосредоточение власти в руках царя, ликвидация элементов самоуправления, с другой — возврат к разнообразию форм управления и самоуправления на национальных окраинах.
2.2. Тенденции развития государственного управления в XIX в.