Система органов публичной власти. Сборник научных работ. Том III
Шрифт:
Наделение Президиума Верховного Совета СССР правом осуществлять координацию деятельности постоянных комиссий палат предопределяет необходимость четкой регламентации его функций, вытекающих из этого права. Опыт работы постоянных комиссий палат свидетельствует о том, что особенно важное практическое значение в этом отношении имеет решение вопроса о роли, которую должен играть Президиум Верховного Совета СССР в деле координации деятельности комиссий, связанной с предварительным рассмотрением ими проектов актов Верховного Совета СССР, вносимых на его рассмотрение.
Постановка этого вопроса диктуется следующими обстоятельствами. До сих пор юридически не определен круг проектов актов Верховного Совета СССР, подлежащих предварительному рассмотрению постоянный комиссий палат. Лишь в отношении проектов народнохозяйственных планов СССР, государственных бюджетов СССР и отчетов об исполнении государственных бюджетов СССР установлен порядок, предусматривающий
Правда, в действующих Положениях о Комиссиях законодательных предположений палат (ст. 3) установлено, что эти комиссии представляют соответствующим палатам «заключения по законопроектам, вносимым на утверждение Верховного Совета СССР, за исключением законов проектов, относящихся к компетенции других постоянных комиссий». Поэтому применительно к законопроектам, вносимым на рассмотрение Верховного Совета СССР, можно, казалось бы, сделать вывод, что каждый из них, в зависимости от его содержания, подлежит предварительному рассмотрению одной из имеющихся постоянных комиссий палат. Однако тот факт, что из 241 закона [12] , принятого Верховным Советом СССР за время его деятельности до седьмой сессии шестого созыва, только 53 предварительно рассматривались постоянными комиссиями [13] , говорит о том, что на практике этот вопрос решается иначе.
11
См.: ст. 17 и 25 Закона о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик и п. «в» ст. 2 постановления Совета Национальностей «Об образовании Экономической комиссии Совета Национальностей».
12
В это число не включены законы, разработанные и внесенные на рассмотрение Верховного Совета СССР постоянными комиссиями его палат.
13
Данные составлены на основе стенографических отчетов заседаний Верховного Совета СССР.
Как показывает практика, вопрос о предварительном рассмотрении постоянными комиссиями того или иного проекта акта, вносимого в Верховный Совет CCCР, решается Президиумом Верховного Совета СССР. До сих пор имел место только одни случай предварительного рассмотрения законопроекта комиссиями по поручению Верховного Совета CCCP. Именно в результате такого поручения Комиссиями законодательных предположений палат был рассмотрен проект Закона о дальнейшем развитии колхозного строя и реорганизации МТС.
На наш взгляд, соответствующая практика в принципе не противоречит тем функциям, которые вправе исполнять Президиум Верховного Совета СССР как координатор деятельности постоянных комиссий палат.
Однако с точки зрения назначения постоянных комиссий она представляется неудачной, поскольку одной из основных целей создания комиссий является обеспечение тщательного и всестороннего изучения вносимых на рассмотрение Верховного Совета СССР вопросов, при самом активном участии в этой работе его депутатов на всех ее этапах.
Именно поэтому при юридическом решении вопроса о содержании координационной функции Президиума Верховного Совета СССР предоставляется целесообразным исходить из того, что предварительному рассмотрению постоянных комиссий палат должны подлежать все относящиеся к сфере их деятельности проекты актов Верховного Совета СССР [14] . Функции же Президиума Верховного Совета СССР в области координации этой деятельности постоянных комиссий следовало бы ограничить передачей проектов актов Верховного Совета СССР на предварительное рассмотрение постоянных комиссий, за контролем сроков исполнения этой работы, направлением и объединением деятельности одноименных, а также всех прочих комиссии палат.
14
Исключение в этом смысле могут представлять лишь проекты актов об утверждении указов Президиума Верховного Совета СССР в том случае, когда проекты этих указов в процессе их подготовки вносились Президиумом на предварительное рассмотрение постоянных комиссий.
Характер взаимоотношений постоянных комиссий с Советом Министров СССР определяется, прежде всего, положением, которое занимает Правительство СССР в системе советских государственных органов, а также спецификой самих постоянных комиссий.
Совет Министров СССР является высшим исполнительным и распорядительным
Все это говорит о том, что взаимоотношения постоянных комиссий палат с Правительством СССР не могут строиться на той же основе, на которой построены их взаимоотношения с другими органами государственного управления СССР. Постоянные комиссии не располагаю правом контроля над деятельностью Правительства СССР. Они не могут адресовать ему какие-либо требования. Как показывает практика, взаимоотношения постоянных комиссий с Советом Министров СССР основаны исключительно на принципах взаимодействия и сотрудничества. Это проявляется, в частности, в таких областях деятельности постоянных комиссий палат, как разработка предложений по различным вопросам хозяйственного и культурного строительства и направление их непосредственно в Совет Министров СССР, а также в работе Правительства СССР по их реализации.
Среди актов Правительства СССР имеется целая группа постановлений и распоряжений, принятых во исполнение предложений постоянный комиссий, адресованных Совету Министров СССР. Так, в 1957 г. Экономическая комиссия Совета Национальностей разработала и внесла на рассмотрение Совета Министров СССР ряд предложений по улучшению строительства школ и больниц, подготовке специалистов с высшим образованием, об ускорении темпов телефонизации и радиофикации, по улучшению эксплуатации и обеспечения сохранности государственного жилищного фонда. Совет Министров рассмотрел все эти предложения и в целях их реализации принял 19 декабря 1957 г. специальное постановление: «О мероприятиях по увеличению школьного и больничного строительства, по подготовке специалистов с высшим образованием, по улучшению эксплуатации государственного жилищного фонда и развитию радиофикации и телефонизации в союзных республиках в связи с предложением Экономической комиссии Совета Национальностей Верховного Совета СССР» [15] Целый ряд актов Правительства СССР был принят с учетом предложений комиссий [16] .
15
См.: СП СССР. 1957. № 16. Ст. 162.
16
См.: СП СССР. 1961. № 1, 7, 8. Ст. 1, 49, 61; СП СССР. 1962. № 4. Ст. 29.
Практика Экономической комиссии Совета Национальностей показывает, что эта комиссия не ограничивается разработкой и внесение на рассмотрение Правительства СССР предложений по различным вопросам хозяйственного и культурного строительства и, как правило, оказывает определенное содействие правительству в успешной реализации своих предложений. В частности, комиссия неоднократно подготавливала проекты актов Совета Министров СССР, связанные с реализацией разработанных ею предложений.
Известен также случай (правда, единственный) предварительно рассмотрения Экономической комиссией проекта постановления Правительства СССР. В октябре 1959 г. комиссия рассмотрела внесенный Министерством финансов СССР проект постановления Совета Министров СССР «О добровольном страховании имущества колхозов и населения и представила правительству свое заключение по данному вопросу.
Эта работа осуществлялась Экономической комиссией по просьбе Правительства СССР, которое в соответствии с внесенным ранее на его рассмотрение этой комиссии, поручило Министерству финансов СССР подготовить проект соответствующего постановления. После завершения его разработки сочло целесообразным проверить, насколько он отражает предложение комиссии.
Одной из форм взаимодействия и сотрудничества Экономической комиссии Совета Национальностей с Советом Министров СССР является также подготовка ею заключений для правительства, касающихся изменения закупочных цен на сельскохозяйственные продукты. Она осуществляется комиссией в соответствии с ее постановлением поэтому вопросу. Заключения подготавливаются по предложениям, представляет Госпланом СССР. Соответствующая обязанность Госплана СССР установлена постановлением Совета Министров СССР «Об отмене обязательных поставок и натуроплаты за работы МТС, о новом порядке, ценах и условиях заготовок сельскохозяйственных продуктов» от 30 июля 1958 г. [17]
17
См.: СП СССР. 1958. № 1. Ст. 92 (п. 33).