Создание министерской системы управления в России в первой трети XIX века: историко-правовой аспект

Приходько М.

Таким образом, система центральных учреждений государственного управления Российской империи в начале XIX в. требовала проведения скорейшей систематизации и унификации, на основе жесткой централизации, с последующей единой юридической регламентацией структуры, организационного устройства и порядка делопроизводства каждого элемента ее составляющего.

Дополнительными политическими факторами, обусловившими необходимость административных реформ в начале XIX в., стали рост числа крестьянских волнений, крестьянская война 1773–1775 гг. под руководством Е. И. Пугачева¹⁴³, появление дворянской оппозиции (А. Н. Радищев, Н. И. Новиков), которые со всей очевидностью поставили перед российскими правящими кругами начала XIX

в. вопрос о реформах, без которых общество не могло развиваться дальше¹⁴⁴.

§ 3. Субъективные предпосылки

В подготовке административных реформ и в частности в разработке министерской реформы большую роль сыграл субъективный фактор – личные взгляды и убеждения императора Александра I, а также друзей его юности.

Еще с детства великий князь Александр Павлович испытал сильное влияние идей просвещения и французской культуры, привитых ему его воспитателем Фридрихом Цезарем Лагарпом¹⁴⁵.

В связи с этим, можно говорить даже о некотором республиканизме или внутреннем почитании республиканской формы правления юным великим князем Александром Павловичем.

Как вспоминал А. Чарторыйский, великий князь Александр Павлович в конце 90-х гг. XVIII в. «всюду хотел бы видеть республику и считал эту форму правления единственной, отвечающей желаниям и правилам человечества»¹⁴⁶.

Увлечение республиканской формой правления было, так сказать, отвлеченным и возвышенным идеалом, а на практике уже с юношеских лет великий князь Александр Павлович стал приверженцем концепции просвещенной монархии, ограниченной фундаментальными законами.

Эти взгляды нашли отклик и у друзей великого князя Александра Павловича – В. П. Кочубея, Н. Н. Новосильев, П. А. Строганова и А. Чарторыйского, которые вместе с ним образовали в 1797–1799 гг. «великокняжеский кружок» или дружеский союз единомышленников¹⁴⁷.

При содействии великого князя Александра Павловича в 1798 г. были изданы четыре части «Санкт-Петербургского журнала», содержавшие переводы произведений французского философа П. Гольбаха, английского экономиста П. Верри, неизданные произведения и письма Д. И. Фонвизина, сочинения А. Ф. Бестужева (отца будущих декабристов), а также другие литературные и философские произведения.

На страницах журнала упоминались имена Ш. Монтескье, Ф. Вольтера и Ж. Руссо.

Данный журнал стал популяризатором идей просвещения и концепции просвещенной монархии¹⁴⁸.

Неизбежно, по мере взросления, великий князь Александр Павлович сосредоточил свое внимание на государственном управлении Российской империи, которое было слишком далеко от его идеалов.

Первые упоминания великим князем Александром Павловичем о беспорядке в государственном управлении Российской империи относятся к концу 90-х гг. XVIII в.

В письме В. П. Кочубею 10 мая1796 г. Александр I писал: «Наши дела находятся в невообразимом беспорядке, грабят со всех сторон, все департаменты управляются дурно – порядок, кажется, изгнан отовсюду»¹⁴⁹.

В проекте Манифеста, составленном в конце весны 1797 г. А. Чарторыйским по поручению Александра I, который должен был быть опубликован при его воцарении, Чарторыйским излагались «неудобства государственного порядка, существовавшего до сих пор в России и все преимущества того устройства, которое хотел дать ей Александр»¹⁵⁰.

Эти же мысли звучали в письме Александра I к Ф. Ц. Лагарпу от 27 сентября 1797 г. «Вам известны различные злоупотребления, царившие при покойной императрице; они лишь увеличивались по мере того, как ее здоровье и силы, нравственные и физические стали слабеть … Мой отец, по вступлении на престол, захотел преобразовать все решительно. Его первые шаги были блестящими, но последующие события не соответствовали им. Все сразу перевернуто вверх

дном, и потому беспорядок, господствовавший в делах и без того в слишком сильной степени, увеличился еще более … Благосостояние государства не играет никакой роли в управлении делами: существует только неограниченная власть, которая все творит шиворот на выворот»¹⁵¹.

Придя к власти в 1801 г., император Александр I уже мог на практике попытаться реализовать свои убеждения и идеалы.

Таким образом, субъективный фактор в виде личных взглядов и убеждений императора Александра I и друзей его юности стал важнейшей предпосылкой министерской реформы и сыграл важную роль в ходе ее разработки.

Глава II.

Становление министерской системы управления в 1802–1811 гг.

§ 1. Подготовка министерской реформы

Государственное управление Российской империи в начале XIX в., к моменту вступления императора Александра I на престол¹⁵², находилось в кризисном положении и уже не отвечало потребностям государства.

Особенно сильно кризис затронул центральные государственные учреждения.

9 коллегий¹⁵³, 2 учреждения, имевшие статус коллегий¹⁵⁴, канцелярия генерал-прокурора, сосредоточившая управление внутренними делами, юстицией и финансами, и около 14 других коллежских учреждений¹⁵⁵, а также 10 учреждений придворного управления¹⁵⁶, подчиненных непосредственно императору, в совокупности составляли неповоротливый и плохо управляемый массив.

Эти учреждения, возникавшие на протяжении всего XVIII в. и еще продолжавшие действовать к 1801 г., по меткому замечанию советского историка государственных учреждений А. В. Чернова, «не сложились в централизованные отрасли управления (ведомства), существовавшие в XIX–XX вв.»¹⁵⁷. Их внутренняя структура отличалась неопределенностью и неединообразием.

Противоречивым был и правовой статус многих учреждений, что порождало неопределенность самого вида этих учреждений (и что делает проблематичной современную юридическую идентификацию многих из них).

Назревшая необходимость реформы государственного аппарата, вызвала проведение ряда административных преобразований: учреждение Непременного Совета в 1801 г., сенатскую реформу 1802 г., министерскую реформу 1802–1811 гг., учреждение Государственного Совета в 1810 г. В наибольшей степени реформаторская деятельность Александра I осуществилась именно в министерской реформе.

В 1801 г., спустя сорок дней со дня дворцового переворота, возведшего на престол императора Александра I, молодой император в беседе с графом П. А. Строгановым 23 апреля 1801 г.¹⁵⁸ выражает согласие в необходимости проведения преобразования администрации. «Что касается реформы, его величество выразился по поводу двух основных принципов. Во-первых, эта реформа должна быть исключительно делом его величества, при том, что никто не должен об этом ни догадываться, ни иметь даже мысли о согласии императора на подобное мероприятие, если конечно он не облечен особым императорским доверием. И во-вторых, правительственная реформа должна предшествовать конституционной»¹⁵⁹. (Непосредственной причиной и предметом этой беседы была записка «на высочайшее имя» П. А. Строганова, «Опыт изложения системы, которой надо следовать в реформе управления империей»¹⁶⁰.) Александр, также, согласился с тем, что преобразования должны быть разработаны специальным комитетом. «Он [Александр I] сказал мне [П. А. Строганову], что наиболее важной частью работы должно быть установление всем известных гражданских прав. Я заметил, что это связано с работой комитета; он согласился со мной»¹⁶¹.