Создание министерской системы управления в России в первой трети XIX века: историко-правовой аспект

Приходько М.

В то же время ряд особых полномочий Военно-походной е.и.в. канцелярии во время отсутствия императора в столице – прием прошений «приносимых на высочайшее имя», управление всем районом временного местопребывания императора, доклад императору по всем «ведомствам» государственного управления и доведение повелений императора по этим «ведомствам»¹²⁶; выходили за рамки только военно-сухопутного управления и наделяли управляющего (начальника) Военно-походной е.и.в. канцелярией полномочиями близкими к высшему государственному управлению. (Впрочем, в очень ограниченном объеме и в основном в царствование Павла I).

Военный губернатор Санкт-Петербурга граф П. А. Пален должен быть упомянут среди наиболее авторитетных

сановников Российской империи конца XVIII – начала XIX в., только в течение краткого временного отрезка, примерно с 27 февраля по 17 июня 1801 г. Именно в этот период деятельность военного губернатора Санкт-Петербурга вышла за пределы местного государственного управления и затронула сферу центрального и даже высшего государственного управления.

Это объяснялось, с одной стороны, сосредоточением в руках П. А. Палена различных по своему характеру должностей: управляющего гражданской частью в Эстляндской, Курляндской и Лифляндской губерниях (с 26 сентября 1800 г.), военного губернатора Санкт-Петербурга (с 28 июля 1798 г. по 12 августа 1800 г. и с 21 октября 1800 г. по 17 июня 1801 г.), главного директора почт (с 18 февраля по 13 марта 1801 г.), первоприсутствующего в Коллегии иностранных дел (с 27 февраля 1801 г.), члена Совета при высочайшем дворе (с 27 февраля 1801 г.)¹²⁷; а с др. стороны и в главной мере, тем обстоятельством, что после отставки графа Ф. В. Растопчина, последовавшей 20 февраля 1801 г.¹²⁸, П. А. Пален стал главным доверенным должностным лицом императора Павла I.

Определяющая роль, которую сыграл П. А. Пален в осуществлении дворцового переворота в ночь с 11 на 12 марта 1801 г., позволила ему сохранить на определенное время свое лидирующее положение и при Александре I, и даже укрепить его – 3 июня 1801 г. к веренице должностей П. А. Палена добавилась должность управляющего гражданской частью Санкт-Петербургской губернии, ставшая последней в его политической карьере¹²⁹.

В этой связи не случайным фактом является то, что в послании от 19 июня 1801 г. (1 июля 1801 г.) австрийского дипломатического агента (секретаря австрийского посольства) Локателли к исполняющему обязанности канцлера Траутмансдорфу, граф Пален назван самой могущественной особой в империи и самым влиятельным лицом во всех внутренних и внешних делах¹³⁰.

К началу XIX в. усилий генерал-прокурора и отдельных должностных лиц приближенных к императору, в сфере высшего государственного управления, явно перестало хватать, в связи с отраслевым и технико-организационным усложнением труда по управлению государством.

Эти чиновники не могли заменить специального высшего административного органа власти.

Таким образом, практически все элементы, составлявшие систему высших органов Российской империи – Сенат, Совет при высочайшем дворе, генерал-прокурор и узкий круг должностных лиц приближенных к императору, за исключением разве что Святейшего Правительствующего Синода¹³¹, нуждались в реформировании.

Эта система нуждалась в четкой систематизации и юридической регламентации.

При этом, насущной необходимостью было создание высшего органа исполнительной власти – специализированной перемычки между императором и руководителями центральных учреждений государственного управления, призванного взять на себя функцию объединенного правительства, координирующего деятельность центральных учреждений государственного управления.

В значительно более худшем положении, по сравнению с системой высших государственных органов, находилась система центральных учреждений государственного управления Российской империи.

Одной из главных проблем было отсутствие юридически закрепленного правового статуса центрального учреждения, (т. е. статуса коллегии для XVIII – начала XIX в.), у многих центральных учреждений государственного

управления, что делало статус таких учреждений менее значимым по сравнению с коллегиями и определяло промежуточность положения занимаемого ими, между центральными и местными учреждениями государственного управления.

Кроме того, центральные государственные учреждения XVIII в. не сложились в централизованные отрасли управления (ведомства), существовавшие в ХIХ–ХХ вв., т. е. положение даже коллегий не было однозначным и отличалось различиями в объеме властных полномочий. (Не случайным в этой связи, является выделение со второй четверти XVIII в. трех первых или «государственных» коллегий – Адмиралтейской, Военной и Коллегии иностранных дел, как наиболее авторитетных в государственном управлении).

Тем более, что во вторую половину царствования Екатерины II система центральных учреждений государственного управления была подвергнута децентрализации, связанной с передачей функций центральных учреждений государственного управления местным учреждениям государственного управления и повлекшей к ликвидации большей части коллегий, (за исключением Адмиралтейской коллегии, Военной коллегии, Коллегии иностранных дел и Медицинской коллегии). А в царствование Павла I был осуществлен обратный процесс централизации, который привел к восстановлению всех коллегий (за исключением Юстиц-коллегии) и появлению ряда новых (Департамента водяных коммуникаций¹³² и Герольдии¹³³).

Эти системные сдвиги, осуществленные в короткий по меркам государственного управления срок, способствовали значительной дестабилизации системы центрального государственного управления.

При этом, ряд учреждений государственного управления не получили к началу XIX в. организованного устройства (Государственное казначейство или «ведомство» Государственного казначея, Военно-походная е.и.в. канцелярия и др.), несколько учреждений, будучи фактически местными учреждениями государственного управления, но подчинявшиеся императору или Сенату, занимали, вследствие этого, промежуточное положение между центральными и местными учреждениями государственного управления, (Правление ораниенбауманских дворцов и селений, Экспедиция кремлевского строения и др.), учреждения придворного управления, подчиненные непосредственно императору, действовали практически вне рамок общей системы государственного управления, сохраняя к началу XIX в. элементы позапрошлой по отношению к коллежской системе управления – дворцово-вотчинной системы управления¹³⁴.

Более того, продолжавшая действовать к началу XIX в. XXIX глава «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» от 7 ноября 1775 г. закрепляла за губернскими правлениями статус «на равне… с коллегиями», на территории каждой конкретной губернии¹³⁵. Тем самым, к началу XIX в. наряду с центральными учреждениями государственного управления, действовали, наравне с ними, еще, так сказать, локальные или местные коллегии, (т. е. губернские правления) в количестве 41-ой¹³⁶, что являлось дополнительным фактором смешения в деятельности местных и центральных учреждении государственного управления.

Простое перечисление общего количества всей совокупности центральных (и близких к ним) учреждений государственного управления¹³⁷, по четырем их основным группам – 9 коллегий¹³⁸, 2 учреждения, имевших статус коллегии¹³⁹, около 16 коллежских учреждений¹⁴⁰, около 10 учреждений придворного управления¹⁴¹; позволяет сделать вывод о явном кризисе управления в системе центрального государственного управления¹⁴², связанным с отсутствием четкого состава и сильным перегрузом этой системы второстепенными элементами.